Por: Carlos A. FERREYROS SOTO
Doctor en Derecho
Universidad de Montpellier I Francia.
Resumen
Este informe establece los hallazgos y el asesoramiento de las ESA en respuesta a la Llamada a opinión de la Comisión Europea sobre finanzas digitales y cuestiones relacionadas. Cubre los desarrollos de mercado intersectoriales y específicos del sector en las tres áreas clave identificadas en la Solicitud de asesoramiento, y los riesgos y oportunidades que plantea la digitalización en las finanzas. El Informe presenta diez recomendaciones intersectoriales y dos recomendaciones específicas de seguros para acciones dirigidas a garantizar que el marco normativo y de supervisión de la UE sigue siendo el adecuado para la era digital.
El Resumen Ejecutivo ha sido traducido del inglés al castellano por el suscrito con la ayuda del aplicativo Google Translation. Algunas de las siglas utilizadas en el Resumen pueden ser identificadas en el Informe. El texto integro al documento original publicado en febrero de 2022 se encuentra en el siguiente enlace: https://www.eiopa.europa.eu/document-library/report/joint-esas-report-digital-finance Igualmente se incluyen otros enlaces relacionados con algunos recursos propuestos en el Informe.
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Informe Conjunto de las Autoridades Europeas de
Supervisión, ESA, sobre finanzas digitales.
1. En febrero de 2021, la Comisión Europea (Comisión) publicó su Llamada a opinión sobre finanzas digitales y asuntos relacionados,[1] entre otras cosas, solicitando a las Autoridades Europeas de Supervisión (ESAs) para llevar a cabo un análisis de (i) la fragmentación de la cadena de valor de los servicios financieros, (ii) el crecimiento de las plataformas digitales, y (iii) grupos de actividad mixtos, y establecer dichas recomendaciones según proceda, a fin de garantizar que el marco de regulación y supervisión de los servicios financieros de la UE sigue siendo apto para este propósito.
2. Este informe establece las conclusiones y el punto de vista de las ESA en respuesta a la solicitud de la Comisión. Este cubre desarrollos de mercado intersectoriales y específicos del sector en las tres áreas clave identificadas en la Llamada a opinión, y los riesgos y oportunidades que plantea la digitalización en las finanzas. Ello presenta diez recomendaciones intersectoriales y dos recomendaciones específicas de seguros para acciones dirigidas a garantizar que el marco normativo y de supervisión de la UE sigue siendo el adecuado para la era digital.
3. En resumen, estas recomendaciones se relacionan con: (i) la necesidad de un enfoque holístico de la regulación y supervisión de la cadena de valor de los servicios financieros; (ii) fortalecer la protección del consumidor en un contexto digital, incluso a través de divulgaciones mejoradas, manejo de mecanismos de quejas, mitigantes para evitar la venta indebida de productos vinculados/empaquetados, y mejoras digitales y educación financiera; (iii) promover la convergencia en la clasificación de los servicios transfronterizos; (iv) promover una mayor convergencia para abordar los riesgos ALD/CFT en un contexto digital; (v) garantizar la regulación y supervisión efectivas de los grupos mixtos de actividad; y (vi) fortalecer la supervisión recursos y cooperación entre las autoridades financieras y otras autoridades pertinentes, incluso sobre una base transfronteriza y multidisciplinaria; y (vii) la necesidad de un seguimiento activo del uso de las redes sociales en los servicios financieros.
4. Con la digitalización, las instituciones financieras confían cada vez más en proveedores externos para la prestación de servicios a través de la subcontratación y otros acuerdos, lo que crea desafíos de supervisión específicos, ya que las Autoridades Nacionales Competentes (NCA) pueden verse limitadas en su evaluación de los riesgos y/o ejercicio de facultades de supervisión sobre la totalidad de las cadenas de valor. También pueden surgir riesgos de concentración y, por lo tanto, riesgos para la estabilidad financiera, en el caso de proveedores externos críticos. La Ley de resiliencia operativa digital [2] (DORA) es una importante iniciativa que abordará los riesgos de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) en la cadena de valor de los servicios financieros. Sin embargo, DORA no pretende abordar otros riesgos que puedan surgir de la dependencia de las instituciones sobre terceros proveedores. La Recomendación 1 propone que la Comisión adopte una enfoque holístico para la regulación y supervisión de cadenas de valor fragmentadas, como se describe más adelante bajo las Recomendaciones 2, 3, 7 y 8 (incluso en relación con las plataformas digitales y la actividad mixta de grupos) y realizar evaluaciones periódicas para determinar si las instituciones financieras exhiben dependencia de ciertos proveedores que pueden no ser captados por DORA y representan un riesgo para la estabilidad financiera.
5. Los nuevos modelos de negocios de servicios financieros pueden perjudicar a los consumidores, especialmente a aquellos de niveles más bajos de conocimientos financieros y/o digitales. La Recomendación 2 destaca los principales puntos de atención para la Comisión para garantizar que los requisitos de divulgación en la legislación de la UE se ajusten a la era digital y presenta recomendaciones para la revisión de la Directiva de comercialización a distancia de servicios financieros de consumo[3], teniendo en cuenta que las ESA pueden proporcionar recomendaciones sectoriales más específicas sobre esos asuntos como parte de otras llamadas de opinión en curso de la Comisión. Además, la Recomendación 2 pide a la Comisión que mejore la protección de los consumidores para abordar los riesgos de venta indebida (en particular para productos vinculados y empaquetados) y superar posibles deficiencias en los procesos de tramitación de reclamaciones a nivel de la UE. La Recomendación 3 destaca la necesidad para prevenir la exclusión financiera y promover un mayor nivel de conocimiento digital y financiero para ayudar a los consumidores a hacer un uso eficaz de los servicios financieros prestados a través de medios digitales y elecciones responsables que satisfagan sus expectativas, aumentando la confianza en el sistema digital financiero, así como su perspectiva financiera personal. Esto podría incluir un mayor análisis del uso de datos en modelos de IA/Machine Learning y el sesgo potencial que conduce a la discriminación y exclusión.
6. Los servicios financieros digitales son inherentemente sin fronteras, lo que plantea interrogantes sobre cuándo es necesaria la obligación de notificar la "prestación transfronteriza de servicios" y, en caso afirmativo, cómo clasificar estos servicios bajo el 'derecho de establecimiento' o 'libertad de servicios'. Esto a su vez crea desafíos de supervisión, pero también dificultades para que los consumidores establezcan qué autoridad es la autoridad pertinente, por ejemplo, en el caso de una queja o necesidad de reparación. La Recomendación 4 se basa en recomendaciones previas preparadas por el Comité Conjunto (JC), y el conjunto de las ESA y la EBA propuestas para abordar este problema, y pide de nuevo a la Comisión que proporcione mayor orientación sobre la definición de servicios transfronterizos en un contexto digital.
7. Debido al rápido ritmo de cambio y complejidad que se observa en los mercados financieros digitales, las NCA puede carecer de la experiencia y los recursos necesarios para monitorear efectivamente el mercado. En la Recomendación 5, las ESA aconsejan a la Comisión que considere posibles formas de fortalecer habilidades y recursos disponibles para las autoridades pertinentes. En ese sentido, las ESA dan la bienvenida a los Trabajos de la Comisión sobre la Academia de Supervisión de Finanzas Digitales [4], que ayudará a los reguladores y supervisores para comprender, identificar y abordar mejor los riesgos y desafíos que surgen de digitalización a través de mejores habilidades y recursos.
8. A pesar de los posibles beneficios, la fragmentación de los servicios financieros podría complicar el cumplimiento de ALD/CFT para instituciones financieras, especialmente cuando subcontratan parte o la totalidad de sus tareas de cumplimiento a proveedores de servicios externos. Algunos participantes en el mercado de los servicios financieros digitales también podrían carecer de sistemas y controles ALD/CFT adecuados. La Recomendación 6 destaca la necesidad de aclarar las obligaciones de protección de datos en la debida diligencia al cliente (DDC) y más ampliamente en el contexto de ALD/CFT y evaluar con carácter prioritario si someter todas las plataformas de crowdfunding a la legislación ALD/CFT de la UE. También pide a la Autoridad contra el Lavado de Dinero (AMLA) que emita lineamientos sobre subcontratación y arreglos de gobernanza en estrecha cooperación con el ESA, y llevar a cabo una revisión temática de las mejores prácticas.
9. Las finanzas digitales han desbloqueado nuevas sinergias entre las actividades financieras y no financieras que introducen potencialmente riesgos sistémicos en el mercado de servicios financieros. Para gestionar prudenciales riesgos que plantean los grupos mixtos de actividades que prestan servicios financieros y otros, las AES en la Recomendación 7 sugiere actualizaciones y la posible expansión de las reglas de consolidación para garantizar una cobertura efectiva. Además, las ESA recomiendan que se tenga en cuenta la creación de nuevas estructuras de supervisión complementaria, inspirándose en el Directiva sobre Conglomerados Financieros[5].
10. La creciente digitalización y datificación de los servicios financieros exige una cooperación más estrecha entre las autoridades financieras y no financieras pertinentes. Las AES ven mérito en la Comisión de explorar posibles formas de fomentar un marco de cooperación mejorado entre los datos financieros, autoridades cibernéticas, de protección al consumidor y de competencia. La Recomendación 8 propone tres marcos complementarios para la cooperación estructurada que podría promover el intercambio de información sobre la evolución de las políticas en el sector respectivo de cada autoridad y fortalecer la cobertura del seguimiento del mercado.
11. Finalmente, las Recomendaciones 9 y 10 están dirigidas a las ESA. Considerando el rol de las ESA en apoyo a la convergencia de la supervisión, la Recomendación 9 prevé que las ESA analicen formas posibles de mejorar la cooperación entre las autoridades naturales y huéspedes, por ejemplo, mediante orientación adicional sobre los requisitos de notificación, discusiones de casos prácticos en foros de supervisión o procedimientos a seguir en situaciones en las que una empresa financiera infrinja las normas de otros Estados miembros. También puede ser necesaria una mayor coordinación con las autoridades de terceros países. Necesario bajo la forma de una revisión de los Memorandos de Entendimiento (MoU) existentes para asegurar que reflejen cuestiones específicas relacionadas con las finanzas digitales.
12. La Recomendación 10 reconoce el uso creciente de las redes sociales en relación con servicios y la necesidad de monitorear activamente este fenómeno. En los mercados de valores en particular, el crecimiento de las plataformas de comercio digital ha coincidido con nuevas tendencias, como el 'comercio social', o consejos de inversión compartidos en las redes sociales, lo que trae nuevas oportunidades pero también riesgos. ESMA aclaró recientemente ciertos aspectos de las normas aplicables al fenómeno[6]. Las ESA continuarán monitoreando estos desarrollos y evaluarán dónde se pueden tomar medidas regulatorias justificadas, incluso como parte de las solicitudes de asesoramiento de la Comisión con respecto a ciertos aspectos relacionados a la protección del inversor minorista. [7] Esto incluye considerar la necesidad de comunicar de manera más efectiva con los consumidores que buscan información predominantemente a través de canales digitales, incluidas las redes sociales medios de comunicación.
13. El informe incluye también dos recomendaciones específicas de seguros. Seguro específico La Recomendación 1 cubre Solvencia II [8] restricción en el alcance de las actividades de (rea)seguro, una tema que ha surgido a menudo a la luz de la digitalización y que puede verse relacionado con todos partes de la llamada a opinión. EIOPA considerará un análisis más detallado de lo que se considera y lo que no se considera como "actividades directamente relacionadas con los seguros" en diferentes Estados miembros para aportar mayor claridad (por ejemplo, mediante la emisión de directrices para mejorar la convergencia de la supervisión) en este tema, teniendo en cuenta el impacto potencial para los consumidores, el sector asegurador y su supervisión, y cualquier consecuencias no deseadas y riesgos adicionales. Lo más probable es que no sea necesario un cambio de legislación. Sin embargo, esto también dependerá del resultado del análisis posterior. Seguro específico La Recomendación 2 cubre el seguro peer-to-peer (P2P). EIOPA ha analizado el seguro P2P en su trabajo previo. Debido a la actual penetración de mercado relativamente baja del negocio de seguros P2P modelos, y el hecho de que la mayoría de los modelos de negocio parecen caer bajo la regulación existente, EIOPA no ve una necesidad apremiante de enfoques regulatorios especiales o cambios en relación con seguro P2P, pero seguirá de cerca la evolución del mercado.
14. Las ESA quedan
a disposición de la Comisión, incluso para asistencia sobre cómo introducir las
propuestas de ley y la elaboración de las orientaciones necesarias. Además, las
ESA observan que los servicios financieros y los modelos de negocio continúan
evolucionando rápidamente con la digitalización y el uso de tecnologías
innovadoras y que puede ser necesario reevaluar los problemas que estos
desarrollos plantean a su debido tiempo.
[1] European Commission (2021a), Request
to EBA, EIOPA and ESMA for technical advice on digital finance and related
issues, Ref. Ares (2021)898555, 02 February.
[2] Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre resiliencia operativa digital para el sector financiero y por el que se modifican los Reglamentos (CE) nº 1060/2009, (UE) nº 648/2012, (UE) nº 600/2014 y (UE) n.º 909/2014, COM/2020/595, 24/09/2020.
[3] Directiva 2002/65/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 23 de septiembre de 2002, relativa a la comercialización a
distancia de servicios financieros de consumo y por la que se modifica la
Directiva 90/619/CEE del Consejo y las Directivas 97/7/CE y 98/27/CE, DO L 271,
09/10/2002.
[4] Comisión Europea, “EU Supervisory Digital Finance Academy: Strengthening Supervisory Capacity in Finanzas digitales innovadoras”, sitio web de la CE.
[5] Directiva 2002/87/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 16 de diciembre de 2002, sobre la supervisión adicional de las
entidades de crédito, empresas de seguros y empresas de inversión en un conglomerado
y modifica las Directivas del Consejo 73/239/EEC, 79/267/EEC, 92/49/EEC,
92/96/EEC, 93/6/EEC y 93/22/CEE, y Directivas 98/78/CE y 2000/12/CE del
Parlamento Europeo y del Consejo, DO L 35, 02/11/2003.
[6] Ver ESMA (2021):
Directrices sobre comunicaciones de marketing bajo el Reglamento sobre
distribución transfronteriza de fondos, ESMA34-45-1272, 02 de agosto, y
Declaración sobre recomendaciones de inversión en redes sociales, ESMA70-154-2780,
28 de octubre.
[7] Comisión Europea (2021): Llamada a opinión a la Autoridad Europea de Valores y Mercados (ESMA) sobre determinados aspectos relativos a la protección del inversor minorista, Ref. Ares(2021)4803687 y Llamada a opinión a la Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación (EIOPA) en relación con determinados aspectos relacionados con el comercio minorista protección del inversor, ref. Ares (2021)4805409, 27 de julio.
[8] Directiva 2009/138/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 25 de noviembre de 2009, relativa a la asimilación y ejercicio de
la actividad de Seguros y Reaseguros (Solvencia II), DO L 335, 17/12/2009.
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