Este artículo es un comentario a un otro de Andrés Oppenheimer en "El
Nuevo Heraldo", sobre "El Plan de regular Internet", en el cual,
a partir del discurso de la presidenta de Brasil Dilma Rousseff ante la
Asamblea General de las Naciones Unidas en Nueva York, hace unos días, denuncia
el espionaje electrónico de Estados Unidos en su país:”aplaudido por casi todos
los asistentes, pero su propuesta de regular el Internet debería ponernos
muy nerviosos a todos. Es esta última afirmación la que nos invita a reaccionar.
No son nervios, sino relaciones desiguales en torno a una tecnología que modifica sustancialmente las formas de organización y de producción de la sociedad, inicialmente de los datos e informaciones, y actualmente, del conocimiento; comprometiendo la defensa y seguridad nacionales, la educación, la investigación y la cultura, así como la economía numérica que la informática y las telecomunicaciones promueven.
La Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información, CMSI, a propuesta del Grupo de Trabajo de la Gobernanza Internet, GTGI acuño en 2005, una definición operacional de la Gobernanza de Internet:
“Gobernanza de Internet es el desarrollo y
aplicación de principios, normas, reglas, procedimientos para la toma de
decisiones y programas comunes por parte de Gobiernos, el sector privado y la
sociedad civil con el fin de dar forma a la evolución y uso de Internet.”
En esa misma cumbre, el Secretario General Kofi Anann declaró:
"La ONU no desea tomar el control de Internet,
afinarlo o regularlo cualquier que sea la forma... El objetivo común que
buscamos es proteger y consolidar Internet y asegurar que todos puedan
beneficiarse. Los Estados Unidos merecen nuestra gratitud por haber
desarrollado Internet y haber opuesto a disposición de todo el mundo... Pero yo
creo que ustedes serán igualmente unánimes en reconocer la necesidad de una
mayor participación internacional en los debates sobre cuestiones relacionadas
con la gobernanza de Internet. El problema es cómo se logrará éste objetivo”.
Teniendo en cuenta las diferentes fuerzas en presencia, aparentemente complementarias,
realmente se oponen dos grandes visiones de Internet: ésta de la sociedad de la
información y aquella de la sociedad del conocimiento, sostenidas por diversos
actores, y de las cuales tampoco están exentas instituciones de la ONU: la
Unión Internacional de Telecomunicaciones, UIT, por la primera y, la UNESCO,
por la segunda.
La gobernanza de Internet ha sido y es parte de discusiones políticas, económicas, jurídicas como de intercambios académicos, de los cuales han surgido una serie de reflexiones, expresadas como 1. Dicotomías (Gobernanza ampliada o restringida de Internet; Aspectos Técnicos o Políticos; Normas tradicionales reales o nuevas normas virtuales: Estructura descentralizada o centralizada para la gobernanza de Internet; Bien público o bien privado) y 2. Dimensiones, que representan aspectos (Económicos, Normativos, Sociales, Políticos).
La gobernanza de Internet ha sido y es parte de discusiones políticas, económicas, jurídicas como de intercambios académicos, de los cuales han surgido una serie de reflexiones, expresadas como 1. Dicotomías (Gobernanza ampliada o restringida de Internet; Aspectos Técnicos o Políticos; Normas tradicionales reales o nuevas normas virtuales: Estructura descentralizada o centralizada para la gobernanza de Internet; Bien público o bien privado) y 2. Dimensiones, que representan aspectos (Económicos, Normativos, Sociales, Políticos).
El marco
institucional de Internet se caracteriza por su complejidad, su falta de
legitimidad y su fragilidad
constitutiva.
La complejidad del marco institucional
actual se traduce por la participación de múltiples consorcios, entidades, de
estatutos diversos y competencias imprecisas, que provocan superposiciones y
potenciales conflictos. Sus relaciones son poco transparentes y no existe la
garantía de dispositivos de resolución de conflictos entre ellos. Ello ha
creado incertidumbre sobre la obligatoriedad y la jerarquía de las normas que
ellos emiten, ni sobre su capacidad para lograr una regulación coherente. Esta
incertidumbre es tanto más grande y problemática cuanto mayor es el número de
entidades implicadas en la regulación de Internet, con el riesgo de perjudicar
su desarrollo e incrementar las inconsistencias: universidades, Estados,
organizaciones no gubernamentales, consorcios, grupos de interés, etc.
La falta de legitimidad, ha sido
particularmente ilustrada por sus entidades más representativas: el IETF el W3C
y el ICANN, particularmente ésta última. En su institucionalización se percibe
una lógica similar a la de autorregulación de la industria en materia de
organización del sistema de direccionamiento Internet. Los proveedores de
servicios de red o de contenidos, anticipando encontrarse en situaciones
conflictuales, imaginaron una institución capaz de administrarlo. Lógicamente,
el ICANN se construyó inicialmente sobre el modelo de adhesión de los
proveedores de servicios a un órgano de coordinación tal como éste existe en
algunas industrias de red nacionales o internacionales (IATA, por ejemplo, para
el transporte aéreo). Estos dispositivos proveen a sus miembros recursos de coordinación
que van desde la elaboración de las normas técnicas hasta la prestación de
servicios. Sólo los usuarios de estos recursos son miembros legítimos de estas
organizaciones. Pero, en el caso de los nombres de dominio, resulto evidente,
rápidamente, que los gobiernos, de un lado, como los ciudadanos, por el otro,
tenían equivalente legitimidad de intervención. El resultado ha sido un
movimiento de expansión del ICANN, en el que coexisten los mecanismos de
representación de los proveedores de servicios, de los gobiernos y de los
usuarios.
La
desventaja es que las condiciones de elegibilidad de las diferentes categorías
de miembros son imprecisas tanto como las reglas de interacción entre ellos.
Resulta de ello una institución cuyas decisiones no ofrecen ninguna garantía de
coherencia ni de legitimidad, pues la
manera cómo ellas son tomadas -teniendo en cuenta diversos intereses - no
garantiza satisfacer las expectativas de todos sus integrantes ni expresa
claramente una tendencia jerárquica de los mismos.
Sin
embargo, el ICANN no es la única instancia en el seno de la cual, de un lado,
no hay garantía que las distintas partes interesadas en el desarrollo de
Internet se encuentren representadas; ni de otro lado, que los procedimientos
aseguren que los intereses de las partes más débiles sean tomados en cuenta.
Del conjunto de los dispositivos implementados son predominantes, aquellos de
la comunidad de informáticos, de los industriales del sector de las TIC y de
las agencias de gobierno estadounidense, mientras que ninguna de estas tres
categorías puede pretender representar las preferencias del conjunto de las
categorías de usuarios ni de beneficiarios de la red.
El tercer
rasgo del marco institucional, su fragilidad
constitutiva, se desprende, en parte, de sus caracteres precedentes: la
complejidad y la incapacidad de representar legítimamente el conjunto de los
titulares de derechos. El sistema de gobernanza de Internet al no provenir de
un proceso institucional legitimo, se ha constituido merced a la creación de
organizaciones implantadas sobre los marcos institucionales existentes, sin que
la lógica del conjunto se haya rediseñado para considerar las implicaciones de
la red en la mayoría de las actividades sociales así como su
internacionalización. El resultado es un dispositivo de regulación en el cual
varios de los elementos principales que intervienen en la gestión de Internet
se inscriben en el marco institucional de una sola potencia y son regulados por
el derecho americano. Las autoridades judiciales de California, y en su caso de
los Estados Unidos de Norteamérica, agrupados en Federación, vía el
Departamento de Comercio estadounidense, ejercen jurisdicción y veto en última
instancia sobre las decisiones de la ICANN, el IETF y el W3C. Esto no solamente
cuestiona la legitimidad de estas instituciones, sino que supletoriamente fija
los límites de sus poderes puesto que las decisiones de los tribunales
estadounidenses si bien son aplicables al territorio norteamericano no tienen
ninguna fuerza ejecutiva legal fuera de éste. En el caso particular de la
ICANN, su fragilidad es aún más fuerte ya que esta organización ha sido
delegada por el gobierno de EE.UU. para la supervisión de la gestión de un
recurso que le pertenece, el sistema de direccionamiento, pero así como ha
podido otorgarlo, el Estado americano puede retirarle sus competencias al
ICANN, en cualquier momento. Por otra parte, la constitucionalidad de esta
delegación ha sido discutida por algunos juristas[1], por no estar facultado constitucionalmente el
gobierno de los EE.UU. para confiar la regulación de un recurso estratégico y
vital a una organización privada.
Así,
el proceso descentralizado y desorganizado de la producción de normas no
garantiza la adopción de normas colectivamente eficaces, ni resuelve el
problema del conflicto de normas ni proporciona a los interesados un marco de
coordinación seguro donde la viabilidad y el respeto de las normas se encuentren
garantizados. Todo esto aboga por una reorganización del marco institucional a
fin de superar estas limitaciones.
Las
tendencias recientes sobre la estructura de un marco institucional eficaz
proponen que consideraciones de complementariedad
y de jerarquía deban ser
introducidas para concebir el "diseño" de un marco institucional
eficaz.
La complementariedad debe intervenir,
porque las reglas y normas establecidas en el nivel general de la sociedad son
necesariamente incompletas y deben poder ser adaptadas a las particularidades
de cada uno de los casos en su aplicación. Bajo estas condiciones, puede ser
válido de concebir normas y regulación aplicables en casos más específicos.
Ellas permiten de beneficiar al marco institucional de soluciones colectivas de
coordinación, fuente de economías de escala en relación a los costos, en los
casos en que la coordinación descanse únicamente en acuerdos bilaterales. Así
aparecen marcos institucionales privados y específico que complementan el marco
institucional colectivo y general.
La jerarquía debe intervenir porque las
reglas y normas establecidas de manera descentralizada no deben entrar en
conflicto entre sí ni con las normas más generales, teniendo en cuenta rangos
más amplios de interés. Una sola institución en última instancia debe
asegurarse de que no haya tales conflictos. Lógicamente, ella debe tener en
cuenta los intereses de la comunidad lo más ampliamente posible. Por otra
parte, la jerarquía de las instituciones, permite si es necesario, fortalecer
la capacidad de las normas privadas. Precisamente porque estas últimas son
consideradas como participes de la realización de la eficacia colectiva, ellas
pueden ser ejecutables por los dispositivos que hacen verosímiles la aplicación
de normas colectivas.
Finalmente,
una de las condiciones de un marco institucional eficaz reside en la existencia
de un dispositivo único, último y legítimo – que tome en consideración el
conjunto de los intereses en juego – de elaboración y de aplicación de una regulación
colectiva y general, dejando un margen de maniobra y de encuadre para que otros dispositivos más
específicos y comunitarios aseguren regulaciones mas locales y especializadas.
Estos últimos completan el primero de manera a proveer un marco de coordinación
mejor adaptado a la variedad de necesidades específicas. Este mecanismo de
regulación colectiva de último instancia, en vistas a mecanismos más
específicos y privativos, es indispensable al mantenimiento de la coherencia de
las regulaciones específicas, a su aplicación efectiva y a la limitación de las
posibilidades de su captación por intereses individuales.
Es evidente que tales instituciones garantes del
interés colectivo y dotado de la capacidad de imponer su supremacía a las
regulaciones privativas y locales faltan al marco institucional de Internet hoy
en día. Estas son las razones por las cuales, más allá de las incertidumbres
coyunturales, se revela urgente de analizar y proponer los modelos aplicables a
la Gobernanza o regulación de Internet.
(Parte de este comentario ha sido extraído de un párrafo relativo a las "Limitaciones del
concepto territorio-nacionalidad e Internet, de un libro que termina el autor
sobre: "Identidad e Identificación Digital").
[1]Fromkin M.A. 1999, "Wrong Turn in
Cyberspace: Using ICANN to Route Around the APA and the Constitution", Duke Law Journal, 50,
p. 17-184.
Mueller M., 1999, "ICANN and Internet Governance
Sorting Through The Debris of 'Self-Regulation'", info, Vol 1, No 6, December, http://www.camfordpublishing.com
