Por: Carlos A. FERREYROS SOTO
Université de Montpellier I Francia.
Resumen
El Dictamen del Comité Económico y Social, CESE, publicado el 26 de agosto en el Diario Oficial responde a algunas de las Propuesta del Parlamento y de Consejo Europeo sobre aspectos consecuentes del conflicto militar de Rusia con Ucrania, en las inmediaciones de las fronteras exteriores de la UE, la misma que marca de manera impredecible un antes y un después.
Dada la inmensidad de las repercusiones de amplio alcance y supuestamente duraderas a todos los niveles, que además ha convertido a un número sin precedente de personas en refugiadas - el mayor desde la Segunda Guerra Mundial - constituye, históricamente, la mayor amenaza para el funcionamiento del espacio Schengen y la seguridad de la Unión Europea en su conjunto.
El Dictamen sobre esta amenaza se organiza en base a 1. Conclusiones y Recomendaciones; 2. Observaciones Generales; 3. Observaciones específicas acerca del paquete de la Unión de la Seguridad; y 4. Observaciones específicas sobre la Directiva relativa al paquete de Schengen, por las cuales deroga, modifica, instrumentaliza y recrea nuevas normas en la Unión Europea orientadas a su adaptación a la nueva situación beligerante.
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desea mayor información sobre este tema, regulación, obligaciones y
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Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa al intercambio de información entre las autoridades policiales de los Estados miembros, por la que se deroga la Decisión Marco 2006/960/JAI del Consejo»
[COM(2021) 782 final — 2021/0411 (COD)]
sobre la «Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo al intercambio automatizado de datos para la cooperación policial (“Prüm II”), por el que se modifican las Decisiones 2008/615/JAI y 2008/616/JAI del Consejo y los Reglamentos (UE) 2018/1726, (UE) 2019/817 y (UE) 2019/818 del Parlamento Europeo y del Consejo»
[COM(2021) 784 final — 2021/0410 (COD)]
sobre la «Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a las situaciones de instrumentalización en el ámbito de la migración y el asilo»
[COM(2021) 890 final — 2021/0427 (COD)]
y sobre la «Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se modifica el Reglamento (UE) 2016/399 por el que se establece un Código de normas de la Unión para el cruce de personas por las fronteras»
[COM(2021) 891 final — 2021/0428 (COD)]
(2022/C 323/12)
Ponente: | Krzysztof BALON |
Consulta | Comisión Europea, 2.5.2022 |
Base jurídica | Artículo 304 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea |
Sección competente | Empleo, Asuntos Sociales y Ciudadanía |
Aprobado en sección | 3.5.2022 |
Aprobado en el pleno | 18.5.2022 |
Pleno n.o | 569 |
Resultado de la votación (a favor/en contra/abstenciones) | 210 / 3 / 4 |
1. Conclusiones y recomendaciones
1.1. La agresión militar rusa contra Ucrania, en
las inmediaciones de las fronteras exteriores de la UE, marca de manera
impredecible un antes y un después. Dada la inmensidad de las repercusiones de
amplio alcance y supuestamente duraderas a todos los niveles, que además ha
convertido a un número sin precedente de personas en refugiadas —el mayor desde
la Segunda Guerra Mundial— constituye, históricamente, la mayor amenaza para el
funcionamiento del espacio Schengen y la seguridad de la Unión Europea en su
conjunto.
1.2. El
CESE valora muy positivamente la primera activación de la Directiva 2001/55/CE
del Consejo (1) (2) (Directiva
de protección temporal), en el contexto de la agresión rusa contra Ucrania. Por
otra parte, el Comité anima a la Comisión a que considere la posibilidad de
ampliar el alcance y las posibilidades de activación de la Directiva a los
nacionales de terceros países en caso de que surjan en el futuro situaciones de
crisis graves y urgentes. Podría aprovecharse la activación en curso de la
Directiva para desarrollar mecanismos de solidaridad entre los Estados miembros
de la UE.
1.3. En
este contexto, el CESE apoya firmemente y considera tan necesario como urgente
la adopción de una normativa europea común eficaz, genuina, humana —y humanitaria—
en materia de migración, asilo y cooperación en materia de seguridad, en un
espacio Schengen abierto, pero igualmente seguro, de total conformidad con la
Carta de los Derechos Fundamentales. El Comité recomienda encarecidamente que
se ofrezcan mejores condiciones a todos los refugiados.
1.4. Las
consecuencias de la guerra constituyen también una amenaza para el modelo
europeo de economía social de mercado, así como para la libertad y los derechos
de la ciudadanía europea y de los demás habitantes de la UE. El CESE anima a
preservar y valorar el espacio Schengen tal como se encuentra configurado en la
actualidad, a fin de garantizar no solo la libre circulación de personas, sino
también el funcionamiento del mercado único.
1.5. Durante
la crisis de la COVID-19, muchos Estados miembros introdujeron controles
fronterizos entre otras restricciones a la libertad de circulación sin hacer
esfuerzo alguno para coordinarse a escala europea ni justificar adecuadamente
dichas restricciones, pese a que —como se señaló en un Dictamen anterior— el
mantenimiento de las fronteras abiertas es fundamental para la plena
funcionalidad del mercado único y para la recuperación y el refuerzo de la
resiliencia, así como para el fomento de la solidaridad y la identidad europeas.
Esto también demuestra la necesidad de disponer en situaciones de crisis de un
mecanismo de toma de decisiones «en tiempo real»y de carácter
interinstitucional. En cualquier caso, el CESE apoya plenamente la posición de
la Comisión consistente en mantener las fronteras interiores abiertas incluso
durante las situaciones de crisis. Las restricciones de viaje que se impongan
entre Estados Schengen a raíz de situaciones de crisis deberán ser temporales,
y no podrán exceder de las posibles restricciones de viaje dentro de los
Estados miembros.
1.6. El
CESE está plenamente de acuerdo con la posición de la Comisión según la cual el
recurso a controles y a la cooperación policiales, en particular el intercambio
de información y la comunicación, puede generar los mismos resultados que los
controles temporales en las fronteras interiores, y resulta menos intrusivo
para la libre circulación de personas, bienes y servicios. En tal contexto, el
Comité acoge con satisfacción la instauración de un grupo informal de expertos
compuesto por especialistas de todos los Estados miembros, con la misión de
asesorar y apoyar a la Comisión en el seguimiento y la aplicación de la
Directiva relativa al intercambio de información entre las autoridades
policiales de los Estados miembros; el CESE propone involucrar en los trabajos
de este grupo informal de expertos a organizaciones de la sociedad civil
representativas y pertinentes, así como al propio CESE.
1.7. También
en este contexto, el CESE subraya la absoluta necesidad de mantener la
independencia del poder judicial, en particular en caso de que determinados
órganos judiciales estén presentes físicamente en la ubicación de la ventanilla
única. Además, las organizaciones de la sociedad civil, especialmente los
«perros guardianes» o aquellas que trabajan en el ámbito de la protección de
colectivos vulnerables, incluidos los migrantes, deben gozar de una protección
especial en lo que respecta al suministro de información por parte de las
ventanillas únicas.
1.8. El
CESE reconoce que, en el marco de Prüm II, las actividades de recopilación de
datos que deben llevar a cabo los Estados miembros son ambiciosas. Prüm II va
mucho más allá que Prüm I al exigir a los Estados miembros que se doten de
instalaciones técnicas para la elaboración de perfiles faciales. En este
contexto, el Comité expresa su preocupación por el peligro de que se vea
afectado el intercambio de datos digitales, habida cuenta de la falta de
transparencia en la reciente situación de guerra en Europa.
1.9. El
CESE solicita la introducción de mecanismos de control más exhaustivos y
frecuentes para garantizar el cumplimiento de normas éticas estrictas durante
la recopilación y el almacenamiento de datos por Europol—en particular en lo
referente a terceros países—, así como el establecimiento de plazos claros para
el almacenamiento de esos datos. El CESE recomienda llevar a cabo un
seguimiento periódico de las actividades de Europol las organizaciones de la
sociedad civil, entre otros agentes pertinentes y potencialmente afectados.
1.10. El
CESE reconoce plenamente los derechos fundamentales de las personas que llegan
a las fronteras europeas y del espacio Schengen, así como el derecho que tienen
en principio a entrar y solicitar asilo. Una vez más, recuerda la necesidad de
respetar el derecho de no devolución.
1.11. El
CESE pide a los Estados miembros que asuman una responsabilidad compartida, tal
como se introdujo mediante el mecanismo de solidaridad flexible en el Nuevo
Pacto sobre Migración y Asilo. Deben ser proactivos a la hora de mostrar su
solidaridad a otros Estados miembros, sobre todo en situaciones de crisis.
1.12. El
CESE toma nota, en particular, del papel positivo e indispensable de las
respectivas organizaciones de la sociedad civil que prestan ayuda humanitaria a
los migrantes instrumentalizados por terceros países y que, además, les brindan
apoyo y les proporcionan información sobre sus derechos como migrantes o
solicitantes de asilo. Es preciso garantizar en todo momento el acceso de las
organizaciones a los migrantes y los solicitantes de asilo en las zonas
fronterizas afectadas. Estas organizaciones deberían tener derecho a recibir un
apoyo financiero eficaz y simplificado en el marco de la financiación europea,
como la ayuda de emergencia acordada con cargo al Fondo de Asilo, Migración e
Integración (FAMI).
1.13. El
CESE propone la instauración de programas educativos y de sensibilización a
gran escala para mejorar la comprensión por parte de la opinión pública del
fenómeno de la migración como generalmente positivo para las sociedades de
acogida; estos programas deberán coordinarse de manera centralizada y su puesta
en práctica incumbirá al Estado miembro de que se trate.
2. Observaciones generales
2.1. El
presente Dictamen se está elaborando mientras se cierne sobre el funcionamiento
del espacio Schengen y la seguridad de la Unión Europea la mayor amenaza de la
historia, provocada por la agresión militar de Rusia contra Ucrania en zonas
inmediatamente aledañas a las fronteras de la UE. Esta situación de guerra, que
además ha convertido a un número sin precedente de personas en migrantes o
refugiadas —el mayor desde la Segunda Guerra Mundial—, subraya una vez más la
enorme importancia de la seguridad de las fronteras exteriores y la estabilidad
del espacio Schengen, además de la necesidad de una normativa europea común
eficaz, genuina, humana —y humanitaria— en materia de migración y asilo.
2.2. El
espacio Schengen alberga a más de 420 millones de personas, establecidas en 26
Estados miembros. La supresión de los controles en las fronteras interiores
entre los Estados miembros de Schengen forma parte integrante del modo de vida
europeo: aproximadamente 1,7 millones de personas residen en un Estado miembro
Schengen y trabajan en otro. La ciudadanía ha construido sus vidas en torno a
las libertades que ofrece el espacio Schengen, de manera que 3,5 millones de
personas circulan cada día entre distintos Estados miembros de Schengen.
2.3. El
20 de octubre de 2021, el Comité aprobó su Dictamen sobre «Una estrategia para
un espacio Schengen plenamente operativo y resiliente» (3). El Comité acogió
favorablemente esta estrategia, y considera que la Comisión debería adoptar una
postura más firme en apoyo de los viajes sin fronteras en Europa. El CESE hizo
hincapié en que, para abordar las preocupaciones de los Estados miembros en
materia de seguridad, siempre es mejor aumentar y reforzar la cooperación y
coordinación entre las autoridades policiales que restablecer los controles en
fronteras interiores.
2.4. Al
mismo tiempo, el Comité reitera su preocupación por el hecho de que los Estados
miembros de Rumanía, Bulgaria y Croacia siguen excluyendo la plena aplicación
del acervo de Schengen. Pide, junto con la Comisión, que el Consejo actúe de
manera rápida y decisiva a este respecto. Además, el Comité desea animar a la
Comisión a finalizar la evaluación de la aplicación del acervo de Schengen en
Chipre. El Comité reiteró además que, en la aplicación de la política de la UE
de gestión de fronteras, interoperabilidad, gestión de la migración y el asilo,
así como para la cooperación policial y judicial en materia penal, la UE y sus
Estados miembros han estado sujetos en todo momento a la Carta de los Derechos
Fundamentales.
2.5. En
el marco de la ejecución de la Estrategia, la Comisión Europea propuso en
diciembre de 2021 unas normas actualizadas para reforzar la gobernanza del
espacio Schengen (4). Las
modificaciones aportadas de manera selectiva redundarán en una mayor
coordinación de la UE y equiparán mejor a los Estados miembros para afrontar
los retos emergentes a la hora de gestionar tanto la frontera exterior común de
la UE como las fronteras interiores del espacio Schengen. La actualización
pretende garantizar que el restablecimiento de los controles en las fronteras
interiores siga siendo una medida de último recurso. Las nuevas normas también
introducen herramientas comunes para gestionar las fronteras exteriores de
manera más eficiente en caso de crisis de salud pública, basándose en las
lecciones aprendidas de la pandemia de COVID-19. La instrumentalización de los
migrantes también se aborda en el proceso de actualización de las normas de Schengen,
así como a través de una propuesta paralela de medidas sobre cuestiones de
asilo y retorno que los Estados miembros pueden adoptar en tal situación (5).
2.6. Las
normas actualizadas se publicaron en forma de cinco propuestas relativas a la
Unión de la Seguridad y al Acuerdo de Schengen. Dado el carácter no legislativo
de una de las propuestas, el presente Dictamen se centra en cuatro propuestas,
a saber, la Directiva relativa al intercambio de información entre las
autoridades policiales de los Estados miembros (6), el Reglamento
relativo al intercambio automatizado de datos para la cooperación policial (7), el Reglamento
relativo a las situaciones de instrumentalización en el ámbito de la migración
y el asilo (8) y el
Reglamento por el que se modifica el Código de normas de la Unión para el cruce
de personas por las fronteras (9).
2.7. No
obstante, el CESE está plenamente convencido de que las medidas y
modificaciones adicionales, específicas y temporales introducidas en todas las
secciones del paquete de Schengen y centradas en una gestión eficaz de las
fronteras han de atenerse a los derechos y principios consagrados en la Carta
de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, en particular la libertad de
residencia y de circulación (artículo 45), así como el derecho de asilo
(artículo 18) y el principio de no devolución (artículo 19), como se subraya
claramente en las propuestas.
2.8. Como
se ha señalado anteriormente (10), el relato sobre
la migración y la seguridad implícito en los documentos propuestos debe
reformularse con prudencia. La concepción de la migración como una amenaza y el
discurso que presenta a los migrantes como un peligro deshumanizan a los seres
humanos y solo favorecen a quienes quieren aprovecharse de ellos por razones
geoestratégicas o de política nacional. La migración debe considerarse un valor
positivo. Los inmigrantes han pasado a ofrecer una contribución indispensable y
cada vez más necesaria a nuestras sociedades y economías.
3. Observaciones específicas acerca del paquete de la
Unión de la Seguridad
3.1. Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del
Consejo relativa al intercambio de información entre las autoridades policiales
de los Estados miembros [COM(2021) 782 final]
3.1.1. El
objetivo general de esta propuesta es legislar sobre los aspectos organizativos
y procedimentales del intercambio de información entre las autoridades
policiales de la Unión con el fin de contribuir al intercambio eficaz y
eficiente de dicha información, protegiendo así un espacio Schengen plenamente
operativo y resiliente.
3.1.2. El
CESE está plenamente de acuerdo con la posición de la Comisión según la cual el
recurso a controles y a la cooperación policiales, en particular el intercambio
de información y la comunicación, puede generar los mismos resultados que los
controles temporales en las fronteras interiores, y resulta menos intrusivo
para la libre circulación de personas, bienes y servicios. Al mismo tiempo, el
CESE apoya la opinión de la Comisión de que esas medidas deben respetar
plenamente los derechos fundamentales, en particular los requisitos en materia
de protección de datos en consonancia con la legislación vigente de la UE. Como
se ha indicado anteriormente (11), debe alcanzarse
un mejor equilibrio entre los derechos fundamentales de las personas consagrados
en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y la necesidad de aplicar
mejor la legislación en materia de lucha y enjuiciamiento de la delincuencia, a
fin de garantizar un entorno de seguridad y justicia en toda la Unión.
Cualquier desequilibrio o violación de los derechos fundamentales debe ser
objeto de un atento seguimiento y notificación por parte de las agencias de la
UE y los agentes externos.
3.1.3. Por
consiguiente, el Comité acoge con satisfacción la instauración de un grupo
informal de expertos compuesto por especialistas de todos los Estados miembros,
con la misión de asesorar y apoyar a la Comisión en el seguimiento y la puesta
en práctica de la Directiva, incluida la preparación de documentos de
orientación de la Comisión. En este contexto, el CESE propone involucrar en los
trabajos del grupo informal de expertos a organizaciones de la sociedad civil
representativas y pertinentes, así como al propio CESE.
3.1.4. El
CESE hace hincapié en la consideración y la inclusión, en el seguimiento del
intercambio de datos, de la base de referencia de la información que debe
intercambiarse: las definiciones de delito (grave) (12), así como la
garantía de que todas las partes, tanto las que lo solicitan como las que
responden, se basan en estas mismas definiciones y los mismos valores de
referencia.
3.1.5. En
el contexto de las capacidades de las ventanillas únicas, que incluyen disponer
de autoridades judiciales competentes para conceder las autorizaciones
judiciales necesarias en todo momento, el CESE subraya la necesidad y la
obligación imperiosas de mantener la independencia del poder judicial. Esto
puede resultar particularmente importante en la práctica en caso de que
determinados órganos judiciales estén presentes físicamente en la ubicación de
la ventanilla única.
3.1.6. Las
organizaciones de la sociedad civil, especialmente los «perros guardianes» o
aquellas que trabajan en el ámbito de la protección de colectivos vulnerables,
incluidos los migrantes, deben gozar de una protección especial en lo que
respecta al suministro de información por parte de las ventanillas únicas,
debido a la alta probabilidad de que los intereses vitales de esas personas
jurídicas resulten injustificadamente perjudicados.
3.2. Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del
Consejo relativo al intercambio automatizado de datos para la cooperación
policial («Prüm II») [COM(2021) 784 final]
3.2.1. Partiendo
del marco de Prüm actual (Decisiones 2008/615/JAI (13) y
2008/616/JAI (14) del Consejo,
incluido el Convenio Prüm), la propuesta de Prüm II pretende «reforzar y
modernizar el marco y permitir la interoperabilidad con otros sistemas de
información de la UE». Con el tiempo, la iniciativa debe crear una nueva
arquitectura «que permita un intercambio de datos más fácil y rápido entre los
Estados miembros y que garantice un alto nivel de protección de los derechos
fundamentales».
3.2.2. El
CESE reconoce que las actividades de recopilación de datos que deben llevar a
cabo los Estados miembros son ambiciosas. La experiencia adquirida con la
aplicación de Prüm I demuestra que los Estados miembros necesitan mucho tiempo
para implantar las herramientas de recogida de datos necesarias. Prüm II va
mucho más allá al exigir a los Estados miembros que se doten de instalaciones
técnicas para la elaboración de perfiles faciales, que hasta ahora solo existen
en algunos Estados miembros. Alcanzar un nivel comparable de recogida de datos
en todos los Estados miembros puede llevar mucho tiempo y suscitar dificultades
hasta garantizar su interoperabilidad, habiéndose manifestado ya anteriormente
esta preocupación (15). Por otra parte,
el Comité expresa su especial preocupación por el peligro de que se vea
afectado el intercambio de datos digitales, habida cuenta de la reciente
situación de guerra apremiante, caótica y poco transparente en Europa.
3.2.3. Como
se ha indicado anteriormente (16), la protección de los
datos personales, conforme a los marcos jurídicos adecuados, debe respetarse en
todo momento, en particular cuando se trate de datos personales especialmente
sensibles, como los contemplados en las Decisiones Prüm. La UE y el CESE
abogaron en un documento de orientaciones generales por dispensar en Europa un
tratamiento adecuado a los datos considerados sensibles (17).
3.2.4. El
CESE subraya que deben tratarse con enorme delicadeza, en particular, la
obligación de instaurar en toda la UE bancos de datos de perfiles faciales y el
intercambio de esos datos, aunque sea en forma de números de registro y
formatos encriptados. El Parlamento Europeo ha recomendado en su Resolución
2020/2016(INI) (18) dar
un paso atrás y ser cautos con las herramientas de elaboración de perfiles
faciales, entre otras cosas porque al registrar y compartir imágenes faciales
de personas se las expone al riesgo de que se las reconozca. Por lo tanto, el
CESE ve con gran inquietud la propuesta de creación de bancos de datos
nacionales de imágenes faciales, así como su intercambio a escala de toda la UE
entre los Estados miembros participantes. Pide un escrutinio de alto nivel a la
luz de los principios de proporcionalidad y la confidencialidad en lo que
respecta a la protección de los datos personales. Aunque reconoce plenamente el
objetivo general de esta propuesta derivado del objetivo basado en el Tratado
de contribuir a la seguridad interior en la UE, el CESE considera que la
aplicación de la elaboración de perfiles faciales podría ser optativa.
3.2.5. Asimismo,
el CESE manifiesta su preocupación por la propuesta de intercambio de registros
policiales entre todos los Estados miembros, incluso si se anonimizan en parte
en lo que respecta a los números de registro y se encriptan en su
transferencia. Al parecer, los servicios policiales en diferentes Estados
miembros disponen de normas diferentes para definir y registrar a las personas consideradas
sospechosas y a los delincuentes. Por lo tanto, un intercambio tras una
solicitud de comparación de datos puede depender de la evaluación que efectúen
agentes de policía concretos. Esto puede dar lugar a situaciones en las que
personas consideradas meramente sospechosas en un Estado miembro, por ejemplo
en relación con actividades en defensa de los derechos de los refugiados, pasen
a considerarse con antecedentes penales en otro Estado miembro. En este caso,
los derechos de acceso y almacenamiento deben ser claramente confidenciales y
estar restringidos para no poner en peligro los derechos fundamentales de
manera desproporcionada. Además, deben determinarse criterios sólidos y
compartidos para definir los conceptos de infracción penal (grave) y de persona
sospechosa de haber cometido tales infracciones. A este respecto, las normas ya
establecidas han de respetarse y aplicarse (19).
3.2.6. El
CESE solicita la introducción de mecanismos de control más exhaustivos y
frecuentes para garantizar el carácter ético de la recopilación —en particular
en lo referente a terceros países— y el almacenamiento de datos por Europol,
así como el establecimiento de plazos claros para este almacenamiento de datos.
Como se ha señalado anteriormente, se acoge con satisfacción el papel central
de Europol en la arquitectura europea, sobre todo en lo que respecta a la
prevención de la delincuencia transfronteriza y la lucha contra la
delincuencia, también en lo que se refiere al intercambio de datos; sin
embargo, este cometido debe revisarse de forma independiente y evaluarse, en
particular por la sociedad civil, los interlocutores sociales y las partes
interesadas pertinentes, especialmente respecto de aquellos colectivos e
individuos cuyas vidas podrían verse afectadas de forma inadecuada o
injustificada por las actividades policiales (20). En repetidas
ocasiones, se ha acusado a Europol de agrupar datos de personas sospechosas y
delincuentes con los de otros ciudadanos (21). En particular,
hay garantizar que se evite un solapamiento inadecuado con las cuestiones de
migración y asilo. El CESE recomienda llevar a cabo un seguimiento periódico de
las actividades de Europol las organizaciones de la sociedad civil, entre otros
agentes pertinentes y potencialmente afectados; por otra parte, propone
establecer mecanismos de transparencia.
4. Observaciones específicas sobre la Directiva relativa
al paquete de Schengen
4.1. Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del
Consejo por el que se modifica el Reglamento (UE) 2016/399 por el que se
establece un Código de normas de la Unión para el cruce de personas por las
fronteras [COM(2021) 891 final]
4.1.1. El
espacio Schengen comprende un espacio en el que la ciudadanía de la Unión
Europea y los nacionales de terceros países que residen legalmente en el
territorio, así como los bienes y servicios, pueden desplazarse sin estar
sujetos a controles en las fronteras interiores. Schengen es un elemento
esencial del espacio de libertad, seguridad y justicia y un elemento clave para
el funcionamiento del mercado único. Su creación ha aportado importantes
beneficios sociales y económicos a la sociedad europea.
4.1.2. Aunque
las emergencias de salud pública a gran escala, como las pandemias, pueden
considerarse una amenaza grave para la política pública, no deben considerarse
una razón para restablecer los controles fronterizos en el espacio Schengen.
Esta actuación no parece ser una medida constructiva. Esto también debería
aplicarse al ejercicio de las competencias policiales u otras prerrogativas
públicas en las zonas fronterizas interiores, ya que, de hecho, equivalen a
dichos controles fronterizos. Las restricciones de viaje que se impongan entre
Estados Schengen a raíz de emergencias de salud pública a gran escala no
deberán exceder las posibles restricciones de viaje dentro de los Estados
miembros. De lo contrario, se socavará el propio concepto de espacio sin
controles en las fronteras interiores que forma «parte del ADN europeo» (22). Además, es
posible que esas reglamentaciones debiliten los esfuerzos en favor de una
política sanitaria europea común, en particular en el ámbito del control de
epidemias.
4.1.3. El
CESE acoge con satisfacción el intento de la Comisión de instaurar nuevas
garantías procesales en caso de reintroducción unilateral de los controles en
las fronteras interiores. La propuesta desea aclarar y ampliar la lista de
elementos que debe evaluar un Estado miembro antes de tomar una decisión sobre
el restablecimiento temporal o la prórroga de los controles fronterizos. La
Comisión deberá pronunciarse sobre la proporcionalidad y la necesidad de
adoptar estas decisiones, así como de emprender un proceso de consulta a los
Estados miembros. El CESE insta a que se aclaren en mayor medida las garantías
procesales introducidas, sobre todo mediante el establecimiento de un límite de
tiempo claro para las posibles prórrogas.
4.1.4. En
este contexto, el CESE considera que la distinción entre los viajes
«esenciales» y «no esenciales» en el espacio Schengen también supone una
amenaza grave para las bases de Schengen.
4.1.5. El
CESE apoya enteramente que la limitación de los pasos fronterizos o de sus
horarios de apertura tenga plenamente en cuenta los derechos de los nacionales
de terceros países que solicitan protección internacional, y además solicita la
posición de la Comisión al respecto. Es preciso garantizar un acceso efectivo a
los puntos fronterizos, así como una protección eficaz del derecho de asilo.
4.1.6. Esto
guarda relación con la inquietud del CESE de que las personas detenidas en las
fronteras interiores reciban un trato digno e información sobre sus derechos,
en lugar de legalizar formas de expulsión interna. Este enfoque entraña un alto
riesgo de abrir la puerta a la elaboración incontrolable de perfiles raciales.
La libre circulación de personas en el espacio Schengen debe ser una prioridad
máxima. Los controles debe llevarlos a cabo únicamente personal debidamente
formado y autorizado. Sus actuaciones deben estar sujetas a un seguimiento
independiente y aleatorio.
4.1.7. El
CESE subraya que debe revisarse la proporcionalidad de los controles realizados
en las zonas fronterizas tanto interiores como exteriores mediante tecnologías
de control y vigilancia. Las organizaciones defensoras de los derechos civiles
podrían apoyar las actividades de revisión y seguimiento.
4.1.8. El
Comité entiende el objetivo de la Comisión con respecto al artículo 13 de
instaurar un procedimiento común para que los Estados miembros controlen y
vigilen las fronteras exteriores de la UE y las fronteras Schengen. Sin
embargo, no figura referencia alguna al acceso a un procedimiento legítimo para
solicitar asilo ni a formas alternativas de acceso para migrantes, ni a
asesoramiento jurídico alguno. El CESE insta a que se respeten en todo momento
los derechos fundamentales de las personas que llegan a las fronteras europeas
y Schengen así como el derecho que tienen en principio a entrar y solicitar
asilo. En particular, las personas vulnerables, las personas enfermas y los
menores deben ser acogidas y trasladadas con precaución. Como ya se ha
indicado, el CESE está muy preocupado por las violaciones denunciadas en las
fronteras exteriores (23). al mismo tiempo,
reconoce el refuerzo de las actividades de supervisión de la Comisión al
respecto (24).
4.1.9. El
CESE anima de nuevo a la Comisión a que utilice activamente sus competencias
ejecutivas en virtud de los Tratados en aquellas situaciones en las que no se
efectúa un seguimiento de las deficiencias constatadas en las evaluaciones de
Schengen (25). Se ha de dar
prioridad a la lucha contra las prácticas sistémicas que infrinjan las normas
en materia de derechos fundamentales. Esto reviste especial importancia cuando
se trata de migrantes vulnerables. Es importante que la Comisión no dependa
únicamente de las conclusiones del mecanismo de evaluación de Schengen, sino
que también supervise activamente por sí misma la situación de los derechos
fundamentales a la luz del Derecho internacional y con el apoyo de las
organizaciones de defensa de los derechos civiles. Además, en las fronteras
exteriores deberá actuar un personal específico de la Agencia de Asilo de la
Unión Europea (AAUE), así como de la Agencia de los Derechos Fundamentales de
la Unión Europea (FRA), para supervisar el respeto de los derechos
fundamentales.
4.2. Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del
Consejo relativo a las situaciones de instrumentalización en el ámbito de la
migración y el asilo [COM(2021) 890 final] (26)
4.2.1. Habida
cuenta de la crisis en ciertas partes de la frontera exterior de la UE en 2021
y con anterioridad, el objetivo de esta propuesta es el establecimiento de un
«procedimiento de emergencia específico de gestión de la migración y, en caso
necesario, la adopción de medidas de apoyo y solidaridad para gestionar, de
manera ordenada, humana y digna, la llegada de personas que hayan sido
instrumentalizadas por un tercer país, respetando plenamente los derechos
fundamentales». El CESE reconoce las circunstancias específicas que requerían
que la Comisión Europea tomara medidas efectivas; no obstante, reitera su
preocupación por la introducción y normalización de medidas rápidas en el
tratamiento de personas migrantes vulnerables sin contar con el plazo y el
espacio suficientes para garantizar sus derechos (27).
4.2.2. Además,
las normas revisadas de Schengen reconocen el importante papel que desempeñan
los Estados miembros en las fronteras exteriores en nombre de todos los Estados
miembros y de la Unión en su conjunto en situaciones en las que los migrantes
son instrumentalizados con fines políticos. El CESE, aunque reconoce este
papel, subraya que la protección de la UE o de las fronteras Schengen no puede
incumbir únicamente a los Estados miembros situados en las fronteras
exteriores. Pide a los Estados miembros que apoyen de forma proactiva el
mecanismo de solidaridad que aquí se propone, pero, sobre todo, que asuman una
responsabilidad compartida, tal como se introdujo mediante el mecanismo de
solidaridad flexible en el Nuevo Pacto sobre Migración y Asilo.
4.2.3. Si
bien el Comité reconoce la necesidad de proporcionar orientaciones específicas
sobre situaciones de naturaleza particular, debe subrayarse que la definición
propuesta de «instrumentalización» sigue siendo bastante imprecisa. El Comité
insta a que se examine este enfoque con el fin de evitar un posible abuso del
concepto mediante una aplicación demasiado amplia. Además, recuerda que los
Tratados en materia de asilo y situaciones de crisis prevén orientaciones y
medidas fundamentales. El CESE insiste de manera apremiante en los derechos
fundamentales de las personas y, sobre todo, en el respeto del principio de no
devolución en todas las circunstancias.
4.2.4. El
CESE subraya que una cuasiexternalización del procedimiento de asilo a la
frontera exterior de la UE de manera ad hoc puede ser difícil
de supervisar y aplicar con el debido control y un enfoque orientado
esencialmente a los derechos, en particular en lo que se refiere a las
capacidades de cribado previo a la entrada de los Estados miembros, crítica que
ya formuló con anterioridad (28). Es necesario
garantizar que el Estado miembro afectado cuenta con la capacidad y las
instalaciones necesarias para gestionar la situación de emergencia de la manera
adecuada. El apoyo de otros Estados miembros a través del mecanismo de
solidaridad, de las Agencias centrales de la UE, sobre todo de la Agencia de
Asilo de la Unión Europea (AAUE), así como de las ONG y de las organizaciones
internacionales pertinentes —por ejemplo, el Alto Comisionado de las Naciones
Unidas para los refugiados (ACNUR)—, debería ofrecerse y aceptarse de manera
proactiva y no únicamente a petición del Estado miembro afectado.
4.2.5. El
CESE toma nota, en particular, del papel positivo e indispensable de las
organizaciones de la sociedad civil que prestan ayuda humanitaria a los
migrantes instrumentalizados por terceros países, facilitándoles en particular
alimentos, agua, ropa, atención médica adecuada y alojamiento temporal; por
otra parte, apoyan a los migrantes y los solicitantes de asilo y les
proporcionan información sobre sus derechos. Es preciso garantizar en todo
momento el acceso de las organizaciones a los migrantes y los solicitantes de
asilo en las zonas fronterizas afectadas. Estas organizaciones deberían tener derecho
a recibir un apoyo financiero eficaz y simplificado en el marco de la
financiación europea, como la ayuda de emergencia acordada con cargo al Fondo
de Asilo, Migración e Integración (FAMI).
4.2.6. En
este contexto, es de suma importancia no desleír el principio de no devolución,
sino garantizar los derechos de las personas y el acceso a una asistencia
jurídica y a un procedimiento basado en los derechos aplicado por personal
capacitado y con conocimientos bajo la observación del ACNUR y la AAUE. Como ya
se ha señalado, el Comité considera muy preocupante que la Comisión se centre
en la migración irregular y en el llamado retorno voluntario o forzoso (29).
4.2.7. Además,
debe garantizarse que se tengan en cuenta otros motivos de entrada, como la
reagrupación familiar.
4.2.8. El
CESE expresa especialmente su preocupación por la cuestión del alojamiento de
los migrantes y los solicitantes de asilo, especialmente durante su proceso de
registro. Es preciso garantizar que los Estados miembros puedan acoger personas
de la forma más adecuada y digna posible sin detenerlas de forma rutinaria. Se
debe evitar una restricción masiva de la libertad de circulación de las
personas afectadas. Se debe permitir el acceso de la sociedad civil y las
organizaciones humanitarias para llevar a cabo labores de supervisión.
Bruselas, 18 de mayo
de 2022.
La
Presidenta del Comité Económico y Social Europeo
Christa SCHWENG
(1) Directiva 2001/55/CE del Consejo, de 20 de
julio de 2001, relativa a las normas mínimas para la concesión de protección
temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas y a medidas de
fomento de un esfuerzo equitativo entre los Estados miembros para acoger a
dichas personas y asumir las consecuencias de su acogida (DO L 212 de 7.8.2001, p. 12).
(2) Decisión de Ejecución (UE) 2022/382 del
Consejo, de 4 de marzo de 2022, por la que se constata la existencia de una
afluencia masiva de personas desplazadas procedentes de Ucrania en el sentido
del artículo 5 de la Directiva 2001/55/CE y con el efecto de que se inicie la
protección temporal (DO L 71 de 4.3.2022, p. 1).
(3) COM(2021) 277 final.
(4) COM(2021) 891 final.
(5) COM(2021) 890 final.
(6) COM(2021) 782 final.
(7) COM(2021) 784 final.
(8) COM(2021) 890 final.
(9) COM(2021) 891 final.
(10) Véase el Dictamen SOC/707 (DO C 290 de 29.7.2022, p. 90).
(11) DO C 367 de 10.10.2018, p. 84.
(12) DO C 367 de 10.10.2018, p. 84, par. 4.3.
(13) Decisión 2008/615/JAI del Consejo, de 23 de junio
de 2008, sobre la profundización de la cooperación transfronteriza, en
particular en materia de lucha contra el terrorismo y la delincuencia
transfronteriza (DO L 210 de 6.8.2008, p. 1).
(14) Decisión 2008/616/JAI del Consejo, de 23 de junio
de 2008, relativa a la ejecución de la Decisión 2008/615/JAI sobre la
profundización de la cooperación transfronteriza, en particular en materia de
lucha contra el terrorismo y la delincuencia transfronteriza (DO L 210 de 6.8.2008, p. 12).
(15) DO C 105 de 4.3.2022, p. 108.
(16) DO C 105 de 4.3.2022, p. 108.
(17) Comunicación de la Comisión al Parlamento
Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las
Regiones titulada. A European strategy for data [COM(2020) 66 final], adopted
18. September 2020; y Dictamen del CESE (OJ C 429, 11.12.2020, p. 290).
(18) Resolución del Parlamento Europeo, de 6 de octubre
de 2021, sobre la inteligencia artificial en el Derecho penal y su utilización
por las autoridades policiales y judiciales en asuntos penales [2020/2016
(INI)] (DO C 132 de 24.3.2022, p. 17).
(19) Directiva (UE) 2016/680 del Parlamento
Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016, relativa a la protección de las
personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales por
parte de las autoridades competentes para fines de prevención, investigación,
detección o enjuiciamiento de infracciones penales o de ejecución de sanciones
penales, y a la libre circulación de dichos datos y por la que se deroga la
Decisión Marco 2008/977/JAI del Consejo (DO L 119 de 4.5.2016, p. 89) sobre Protección de Datos en el Ámbito Penal y la
Directiva (UE) 2016/1148 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6 de julio de
2016 relativa a las medidas destinadas a garantizar un elevado nivel común de
seguridad de las redes y sistemas de información en la Unión (DO L 194 de 19.7.2016, p. 1) («Directiva NIS»)
(20) DO C 341 de 24.8.2021, p. 66.
(21) «A data “black hole”: Europol ordered to
delete vast store of personal data, Fotiadis», Apostolis y otros, The Guardian, 10 de enero de
2022, https://www.theguardian.com/world/2022/jan/10/a-data-black-hole-europol-ordered-to-delete-vast-store-of-personal-data
(22) Comunicación «Una estrategia para un espacio
Schengen plenamente operativo y resiliente» [COM(2021) 277 final].
(23) DO C 105 de 4.3.2022, p. 108.
(24) DO C 105 de 4.3.2022, p. 108.
(25) DO C 105 de 4.3.2022, p. 108.
(26) Para ilustrar mejor esta diferenciación,
véase el Dictamen REX/554 (pendiente de publicación en el Diario Oficial).
(27) DO C 123 de 9.4.2021, p. 15.
(28) DO C 123 de 9.4.2021, p. 15.
(29) DO C 517 de 22.12.2021, p. 86.
