Por: Carlos A. FERREYROS SOTO
Doctor en Derecho
Universidad de Montpellier I Francia.
Resumen
El Banco Central
Europeo (BCE) considera que el Reglamento propuesto por el Parlamento Europeo y
del Consejo sobre normas armonizadas para un acceso justo a los datos y su
utilización (Ley de Datos) entra en el ámbito de su competencia, por lo
que ejerce la facultad que le otorgan el artículo 127, apartado 4, y el
artículo 282, apartado 5, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
para emitir su dictamen.
El Reglamento tiene por
objeto regular y facilitar el acceso y la utilización de los datos obtenidos o
generados por el uso de productos o servicios relacionados. El término
«producto» se define como un bien mueble tangible, incluso incorporado en un
bien inmueble, que obtiene, genera o recoge datos relativos a su uso o entorno
y que puede comunicar datos a través de un servicio de comunicaciones
electrónicas disponible para el público y cuya función primaria no es el
almacenamiento ni el tratamiento de datos.
El Dictamen se organiza
en base a las siguientes rubricas:
Introducción
y fundamento jurídico
1. Observaciones generales
2. Observaciones particulares
2.1 Ámbito de aplicación del
reglamento propuesto
2.2 Normalización
2.3 Acceso
y utilización de los datos por el BCE
2.4 Utilización
de los datos obtenidos por las instituciones de la Unión con fines estadísticos
2.5
Emergencia pública
2.6 Interoperabilidad
2.7
Otras observaciones
Si desea mayor información sobre este tema, consúltenos al correo electrónico: cferreyros@hotmail.com
______________________________________________________
Dictamen del Banco
Central Europeo
de 5 de septiembre
de 2022
relativo a una
propuesta de reglamento sobre normas armonizadas para un acceso justo a los
datos y su utilización (Ley de Datos)
(CON/2022/30)
(2022/C 402/05)
Introducción y fundamento jurídico
El
23 de febrero de 2022, la Comisión Europea adoptó una propuesta de reglamento
del Parlamento Europeo y del Consejo sobre normas armonizadas para un acceso
justo a los datos y su utilización (Ley de Datos) (1) (en
lo sucesivo el «reglamento propuesto»). El Banco Central Europeo (BCE)
considera que el reglamento propuesto entra en el ámbito de su competencia, por
lo que ejerce la facultad que le otorgan el artículo 127, apartado 4, y el
artículo 282, apartado 5, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
para emitir su dictamen.
La
competencia consultiva del BCE se basa en el artículo 127, apartado 4, y en el
artículo 282, apartado 5, del Tratado, puesto que el reglamento propuesto
contiene disposiciones que afectan a las funciones del BCE relativas a la
definición y ejecución de la política monetaria, la promoción del buen funcionamiento
de los sistemas de pago con arreglo al artículo 127, apartado 2, guiones
primero y cuarto, y al artículo 282, apartado 1, del Tratado, así como a la
obtención de información estadística conforme al artículo 5 de los Estatutos
del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central Europeo (en lo
sucesivo, los «Estatutos del SEBC»). De conformidad con la primera frase del
artículo 17.5 del Reglamento interno del Banco Central Europeo, el presente
dictamen ha sido adoptado por el Consejo de Gobierno.
1. Observaciones generales
1.1 El
reglamento propuesto es un elemento importante para la puesta en práctica de la
Estrategia Europea de Datos (2). La creación de un
marco jurídico sólido facilitará el desarrollo de la economía de datos europea.
Por lo tanto, el BCE acoge con satisfacción el reglamento propuesto y la introducción
de un marco para el acceso y la utilización de los datos procedentes de fuentes
del sector privado que incluya requisitos en materia de intercambio de datos,
transparencia y protección de la confidencialidad.
1.2 El
BCE celebra la intención de la Comisión de llevar a cabo una evaluación del
reglamento propuesto dos años después de su fecha de aplicación (3). La evaluación
debe abarcar la eficiencia y eficacia del marco técnico y los procedimientos
establecidos para cumplir el reglamento propuesto.
1.3 El
reglamento propuesto es un reglamento horizontal que establece normas básicas
que se aplicarán a todos los sectores y con las que, en principio, la futura
legislación sectorial específica debe alinearse, incluida la legislación que
entra en el ámbito de competencias del BCE, como la Directiva (UE) 2015/2366
del Parlamento Europeo y del Consejo (4) (en
lo sucesivo, la «PSD2»). Es importante tener en cuenta el dictamen del BCE
sobre este reglamento horizontal, ya que es probable que tenga implicaciones
para la legislación sectorial sobre la que el BCE puede adoptar dictámenes
adicionales cuando se modifique dicha legislación.
1.4 Puede
ser necesaria otra legislación para establecer normas más detalladas que las
contenidas en el reglamento propuesto, a fin de permitir que el BCE tenga
acceso a los datos necesarios para desempeñar sus funciones. Es posible que el
BCE tenga que adoptar dictámenes adicionales sobre dicha legislación.
1.5 Corresponde
a la Comisión Europea y a los legisladores de la Unión evaluar la conformidad
del reglamento propuesto con las normas de protección de datos de la Unión.
2. Observaciones particulares
2.1 Ámbito de aplicación del reglamento propuesto
2.1.1 El
reglamento propuesto tiene por objeto regular y facilitar el acceso y la
utilización de los datos obtenidos o generados por el uso de productos o
servicios relacionados. El término «producto» se define como un bien mueble
tangible, incluso incorporado en un bien inmueble, que obtiene, genera o recoge
datos relativos a su uso o entorno y que puede comunicar datos a través de un
servicio de comunicaciones electrónicas disponible para el público y cuya
función primaria no es el almacenamiento ni el tratamiento de datos (5). Aunque esta
definición amplia parece estar en consonancia con el objetivo del reglamento
propuesto de aumentar el valor de los datos para los consumidores, las empresas
y la sociedad (6), determinados
tipos de datos, como los datos generados por el sector público, podrían entrar
en su ámbito de aplicación. Debe aclararse el ámbito de aplicación del
reglamento propuesto para excluir determinados tipos de datos, como los datos
generados por el sector público.
2.1.2 En
el contexto de los servicios financieros, el BCE recomendaría aclarar qué
productos podrían incluirse en la definición que figura en el reglamento
propuesto. Los servicios financieros o productos relacionados, como las cuentas
de pago, las tarjetas de pago y las aplicaciones instaladas en el teléfono
inteligente de un usuario, podrían estar cubiertos por las definiciones de
«producto» y «servicio relacionado» contenidas en el reglamento propuesto.
Además, la exposición de motivos que acompaña al reglamento propuesto hace
referencia a la PSD2 como ejemplo de legislación sectorial específica sobre el
acceso a los datos. La PSD2 se ocupa del acceso a las cuentas de pago
accesibles por medios electrónicos. No está claro si dichas cuentas de pago se
consideran productos según la definición del reglamento propuesto. El BCE desea
poner de manifiesto la complejidad y diversidad de situaciones reales en el
ámbito de los servicios e instrumentos de pago, y que el reglamento propuesto
no debe crear limitaciones y complicaciones imprevisibles en este ámbito. Solo
los productos que obren en poder del usuario deben entrar en el ámbito de
aplicación del reglamento propuesto.
2.2 Normalización
2.2.1 El
reglamento propuesto no aborda la aplicación técnica del marco jurídico para el
acceso a los datos y su utilización. El análisis de las aportaciones a la
consulta pública sobre el reglamento propuesto puso de manifiesto que, en el
contexto de las relaciones entre empresas, el 69 % de los encuestados que
habían experimentado dificultades identificaron obstáculos de carácter técnico
(formatos, falta de normas). Una de las enseñanzas extraídas de la aplicación
de la PSD2, que también abre el acceso a algunos tipos de información sobre
operaciones de pago y cuentas en determinadas condiciones, es que la aplicación
técnica provoca retrasos en la consecución de los objetivos de la PSD2. Para
eliminar los obstáculos al cambio entre servicios de tratamiento de datos, el
reglamento propuesto debe exigir a los organismos europeos de normalización que
elaboren las especificaciones y normas de interoperabilidad abiertas
necesarias. Además, el reglamento propuesto exige a la Comisión que adopte
especificaciones comunes en ámbitos en los que no existen normas armonizadas o
en los que estas son insuficientes para seguir mejorando la interoperabilidad
de los espacios comunes europeos de datos, las interfaces de programación de
aplicaciones («API»), los proveedores de servicios de tratamiento de datos, el
cambio de nube y los contratos inteligentes. No debe subestimarse la dificultad
de los trabajos futuros ni el número de años necesarios para concluirlos.
2.2.2 Si
no se logra la normalización de los datos con el reglamento propuesto, puede
ser difícil evaluar la utilidad de los datos en casos de necesidad excepcional.
Asimismo, los datos no normalizados pueden resultar inutilizables para tomar
decisiones.
2.3 Acceso y utilización de los datos por el BCE
2.3.1 Son
notables los beneficios asociados a permitir al sector público acceder a los
datos de titularidad privada y utilizarlos para distintos fines de interés
público determinados. En particular, en el desempeño de sus funciones de
política monetaria, el Eurosistema hace un amplio uso de las estadísticas
oficiales elaboradas por el BCE, de los miembros del Sistema Europeo de Bancos
Centrales (SEBC) y del Sistema Estadístico Europeo (SEE), así como de fuentes
de datos no oficiales y no tradicionales. Las fuentes de datos no tradicionales
pueden comprender indicadores de movilidad de la población de alta frecuencia
basados en los datos de los operadores de redes móviles, que pueden utilizarse,
por ejemplo, para verificar los efectos de: restricciones a la movilidad en el
contexto de una pandemia o una guerra; índices de precios al consumo basados en
datos de escáner de los principales minoristas; y estadísticas sobre el consumo
de los hogares o las cuentas nacionales respaldadas por datos de operaciones
financieras, como órdenes de compra, facturas, gastos de tarjeta y anotaciones
en registros. Además, en los últimos años, la digitalización y la gestión de
crisis han aumentado la necesidad de que los órganos rectores del BCE utilicen
datos no normalizados en la toma de decisiones, en particular: (1) en
situaciones de emergencia y de crisis al llevar a cabo sus tareas de política
monetaria, y (2) con fines estadísticos, para comprobar la calidad de los datos
no normalizados antes de adoptar o modificar actos jurídicos relativos a la
obtención de información estadística o su facilidad de utilización ante
situaciones de emergencia o crisis.
2.3.2 Por
estas razones, el BCE considera que el acceso concedido al BCE y a los BCN
debería ser más amplio que el previsto en el reglamento propuesto. Los miembros
del SEBC deben poder acceder a los datos incluidos en el ámbito de aplicación
del reglamento propuesto y utilizarlos, no solo cuando surja una necesidad
excepcional de utilizar los datos para llevar a cabo las funciones del SEBC,
sino también con fines estadísticos, cuando ello ayude al BCE a recopilar
estadísticas oficiales con la ayuda de los BCN. Esto, a su vez, ayudaría al BCE
cuando contribuya a la armonización de las normas y prácticas que rigen la
recopilación, elaboración y distribución de estadísticas en los ámbitos de su
competencia. Permitir que se soliciten datos con fines estadísticos sería muy
beneficioso para los usuarios finales, ya que ello posibilitaría el análisis de
los datos para identificar tendencias o patrones y ahorrar tiempo antes de la
adopción de reglamentos, así como para ayudar a analizar las necesidades de
datos del SEBC en situaciones de emergencia y crisis. Dicho esto, es
fundamental que un acceso más amplio vaya acompañado de salvaguardias para
garantizar el acceso a los datos y su utilización únicamente en la medida y con
el nivel de detalle necesarios para el cumplimiento de las funciones
estatutarias, como el desarrollo, la elaboración y la difusión de estadísticas
oficiales, y que las instituciones de la Unión y los organismos del sector
público adopten todas las medidas reglamentarias, administrativas, técnicas y
organizativas necesarias para garantizar la protección de los datos.
2.3.3 Además,
si bien los datos facilitados para responder a una emergencia pública deben
proporcionarse gratuitamente, los datos facilitados a las instituciones,
órganos u organismos de la Unión y organismos del sector público en otros casos
pueden ser objeto de compensación a los titulares de los datos. La compensación
no debe superar los costes técnicos y organizativos asumidos para facilitar los
datos, es decir, los costes de anonimización y adaptación técnica sin aplicar
ningún margen razonable. Cuando se les conceda acceso a datos de titularidad
privada, las instituciones de la Unión no deben soportar costes irrazonables.
En reconocimiento del hecho de que cada solicitud de información sirve al
interés público, los datos deben facilitarse a su coste y sin la imposición de
un «margen razonable», en particular en los casos en que el margen razonable se
cobre más de una vez por los mismos datos o cuando, debido a la limitación de
los recursos, la imposición de un margen razonable pueda imposibilitar en la
práctica la obtención de datos.
2.4 Utilización de los datos obtenidos por las
instituciones de la Unión con fines estadísticos
2.4.1 El
reglamento propuesto (7) permite
a los organismos del sector público o a las instituciones, órganos u organismos
de la Unión compartir los datos recibidos con personas u organizaciones a fin
de llevar a cabo investigaciones científicas o analíticas compatibles con la
finalidad para la que se solicitaron los datos y con los institutos nacionales
de estadística y Eurostat a efectos de la elaboración de estadísticas
oficiales. Los considerandos del reglamento propuesto (8) amplían
este derecho aclarando que también puede surgir una necesidad excepcional en
relación con la elaboración puntual de estadísticas oficiales si los datos no
están disponibles de otro modo o si se reduce considerablemente la carga para
los encuestados.
2.4.2 El
reglamento propuesto debe modificarse para permitir que el BCE y otros miembros
del SEBC utilicen específicamente los datos que puedan recibir de conformidad
con el reglamento propuesto para la elaboración de estadísticas oficiales del
mismo modo que se permite a Eurostat y a otros miembros del SEE. El SEBC y el
SEE constituyen los dos pilares de las estadísticas europeas, ya que,
conjuntamente, desarrollan, elaboran y difunden estadísticas europeas en sus
respectivos ámbitos de competencia; y, en la elaboración de estadísticas
europeas, cooperan estrechamente entre sí para reducir la carga informadora y
garantizar la coherencia necesaria (9) en
consonancia con los principios estadísticos, incluido el principio de alta
calidad estadística. En la medida en que Eurostat y otros miembros del SEE
tengan derecho a utilizar los datos recibidos de conformidad con el reglamento
propuesto para la elaboración de estadísticas oficiales, dicho derecho debe
concederse, mutatis mutandis, al SEBC. Además, el reglamento propuesto debe
permitir al BCE y a otros miembros del SEBC recibir la información de que
dispone Eurostat, de ser necesario para desempeñar las funciones del BCE en
caso de que Eurostat reciba estos datos con fines estadísticos. En este
contexto, sería conveniente modificar el reglamento propuesto definiendo el
término «estadísticas oficiales», que se menciona, pero no se define, en el
reglamento propuesto.
2.5 Emergencia pública
2.5.1 El
reglamento propuesto (10) establece
que existe una necesidad excepcional de que un organismo del sector público o
una institución, órgano u organismo de la Unión utilice datos que entren en el
ámbito de aplicación del reglamento propuesto cuando, entre otras cosas: a) los
datos solicitados sean necesarios para responder a una emergencia pública; o b)
la solicitud de datos esté limitada en el tiempo y en su ámbito de aplicación y
sea necesaria para prevenir una emergencia pública o para ayudar a la
recuperación tras una emergencia pública. Una «emergencia pública» se define
como una situación excepcional que afecta negativamente a la población de la
Unión, de un Estado miembro o de una parte de él, que entraña un riesgo de
repercusiones graves y duraderas en las condiciones de vida o la estabilidad
económica, o la degradación sustancial de los activos económicos de la Unión o
del Estado miembro en cuestión. Los considerandos del reglamento propuesto (11) explican
que esta puede abarcar las emergencias de salud pública, una emergencia
derivada de la degradación del medio ambiente o de una catástrofe natural grave
(incluidas las agravadas por el cambio climático) o una catástrofe grave provocada
por el ser humano, como un incidente grave de ciberseguridad.
2.5.2 También
puede haber situaciones excepcionales que afecten negativamente a la población
de la Unión o de un Estado miembro, con riesgo de repercusiones graves y
duraderas no solo para la economía, sino también para la estabilidad
financiera. Estas pueden consistir en emergencias en el sistema bancario y en
los mercados financieros y en el sistema financiero en general, como han puesto
de manifiesto recientemente la pandemia de COVID-19 y la guerra de Ucrania. Por
consiguiente, el BCE recomienda ampliar la definición de «emergencia pública»
para abarcar situaciones que puedan afectar a la estabilidad del sistema
financiero de la Unión o de los Estados miembros pertinentes.
2.6 Interoperabilidad
2.6.1 El
BCE acoge con satisfacción el énfasis y la importancia de la interoperabilidad
manifestados en el reglamento propuesto (12) y el
hecho de que este confiera a la Comisión competencias para adoptar
especificaciones de interoperabilidad a fin de garantizar la interoperabilidad
de los espacios comunes europeos de datos (13). Los organismos
que actualmente establecen normas europeas podrían, junto con la Comisión o
como alternativa a esta, elaborar o proporcionar normas armonizadas relativas a
los requisitos esenciales en materia de acceso, portabilidad e
interoperabilidad de los datos, en la medida de lo posible.
2.6.2 Además,
aunque el reglamento propuesto define el término «interoperabilidad» (14), no define lo que
es un «espacio de datos», al que se hace referencia en la definición de
«interoperabilidad». Del mismo modo, el reglamento propuesto no especifica qué
son los «operadores de espacios de datos» (15). Ambos términos
deben definirse claramente en aras de la seguridad jurídica.
2.7 Otras observaciones
El
reglamento propuesto define «usuario» como una persona física o jurídica que
posee, alquila o arrienda un producto o recibe un servicio (16). El BCE entiende
que el término «servicio» en la definición de «usuario» tiene por objeto
incluir también la recepción de un servicio relacionado, dado que, por lo
demás, no está claro a qué se refiere el servicio mencionado en la definición.
El BCE observa que existe una incoherencia entre la definición y la descripción
que figura en el considerando 20 del reglamento propuesto (17), lo que implica
que se permite a los usuarios acceder a los datos que ellos mismos generan.
Aunque esto puede ser sencillo cuando hay un único usuario, no está claro qué
ocurre cuando varias personas o entidades poseen un producto o son parte en un
contrato de arrendamiento financiero o de alquiler, como se reconoce en el
mismo considerando. En tales casos, las personas o entidades que posean el
producto no podrán ser las personas o entidades que generen datos a través de
su uso. El reglamento propuesto debe especificar que, en tales casos, las
personas o entidades que posean un producto pueden acceder a los datos
generados por su uso.
Cuando
el BCE recomienda la modificación del reglamento propuesto, se presentan
propuestas de redacción específicas en un documento de trabajo técnico separado
acompañado de un texto explicativo a tal efecto. El documento técnico de
trabajo está disponible en inglés en EUR-Lex.
Hecho en Fráncfort
del Meno el 5 de septiembre de 2022.
La
Presidenta del BCE
Christine LAGARDE
(1) COM(2022) 68 final.
(2) COM(2020) 66 final.
(3) Véase el artículo 41 de la propuesta de
Reglamento.
(4) Directiva (UE) 2015/2366 del Parlamento
Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2015, sobre servicios de pago en
el mercado interior y por la que se modifican las Directivas 2002/65/CE,
2009/110/CE y 2013/36/UE y el Reglamento (UE) n.o 1093/2010 y se
deroga la Directiva 2007/64/CE (DO L 337 de 23.12.2015, p. 35).
(5) Véase el artículo 2, apartado 2, del
reglamento propuesto.
(6) Véase el considerando 1 del reglamento
propuesto.
(7) Véase el artículo 21 del reglamento propuesto.
(8) Véase el considerando 58 del reglamento
propuesto.
(9) Artículo 2 bis del Reglamento (CE) n.o 2533/98 del
Consejo, de 23 de noviembre de 1998, sobre la obtención de información
estadística por el Banco Central Europeo (DO L 318 de 27.11.1998, p. 8), y artículo 9 del Reglamento (CE) n.o 223/2009 del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de marzo de 2009, relativo a la
estadística europea y por el que se deroga el Reglamento (CE, Euratom) n.o 1101/2008 del
Parlamento Europeo y del Consejo relativo a la transmisión a la Oficina
Estadística de las Comunidades Europeas de las informaciones amparadas por el
secreto estadístico, el Reglamento (CE) n.o 322/97 del Consejo
sobre la estadística comunitaria, y la Decisión 89/382/CEE, Euratom del Consejo
por la que se crea un Comité del programa estadístico de las Comunidades
Europeas (DO L 87 de 31.3.2009, p. 164).
(10) Véase el artículo 15 del reglamento
propuesto.
(11) Véase el considerando 57 del reglamento
propuesto.
(12) Véase el capítulo VIII del reglamento
propuesto.
(13) Véase el artículo 28, apartado 6, del
reglamento propuesto.
(14) Véase el artículo 2, apartado 19, del
reglamento propuesto.
(15) Véase el artículo 28 del reglamento
propuesto.
(16) Véase el artículo 2, punto 5, del reglamento
propuesto.
(17) Véase el considerando 20 del reglamento
propuesto.
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