Por: Carlos A. FERREYROS SOTO
Université de Montpellier I Francia.
M. Sc. Institut Agronomique Méditerranéen
PROLOGO
La Directiva 2004/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril de 2004, sobre responsabilidad medioambiental en relación con la prevención y reparación de daños medioambientales («Directiva sobre responsabilidad medioambiental»), tiene por objeto establecer un marco de responsabilidad medioambiental, basado en el principio de «quien contamina paga», para la prevención y la reparación de los daños medioambientales. Una modificación adoptada en 2019 obliga a la Comisión Europea a desarrollar directrices que proporcionen un concepto común del término «daño medioambiental» tal como se define en el artículo 2 de la Directiva.
Si bien el
principio de "quien contamina paga" intenta reducir, ver eliminar los
daños medioambientales, es un principio resultante de la economía neoliberal
que asume la responsabilidad medioambiental estableciendo precios y valores, asumiendo
conscientemente que algunos bienes no pueden valorizarse o su valor es inestimable.
______________________________________________________________
COMUNICACIÓN
DE LA COMISIÓN
Directrices
por las que se proporciona un concepto común del término «daño medioambiental»
tal como se define en el artículo 2 de la Directiva 2004/35/CE del
Parlamento Europeo y del Consejo sobre responsabilidad medioambiental en
relación con la prevención y reparación de daños medioambientales
(2021/C
118/01)
COMUNICACIÓN
DE LA COMISIÓN
Directrices
por las que se proporciona un concepto común del término «daño medioambiental»
tal como se define en el artículo— 2 de la Directiva 2004/35/CE del Parlamento
Europeo y del Consejo sobre responsabilidad medioambiental en relación con la
prevención y reparación de daños medioambientales
(2021/C
118/01)
Índice
1. Introducción
1
2. El contexto
jurídico y normativo general
2
3. «Daños»
9
4. Análisis general
de «daño medioambiental»
10
5. «Daños a las
especies y hábitats naturales protegidos» 17
6. «Daños a las
aguas»
26
7. «Daños al suelo»
43
8. Conclusiones
48
ANEXO
49
Decisiones judiciales citadas
49
1. INTRODUCCIÓN
1. La Directiva 2004/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril de 2004, sobre responsabilidad medioambiental en relación con la prevención y reparación de daños medioambientales (1) («la Directiva sobre responsabilidad medioambiental» o «la Directiva»), tiene por objeto establecer un marco de responsabilidad medioambiental, basado en el principio de «quien contamina paga», para la prevención y la reparación de los daños medioambientales (2). Una modificación adoptada en 2019 (3) obliga a la Comisión Europea a desarrollar unas directrices que proporcionen un concepto común del término «daño medioambiental» tal como se define en el artículo 2 de la Directiva (4). Dichas Directrices se establecen por medio de la presente Comunicación.
2. En el régimen de la Directiva, el término «daño medioambiental» es esencial. Se utiliza para definir el fin general de la Directiva (5). Cuando se producen daños medioambientales o cuando existe la amenaza de que puedan producirse, se activan obligaciones de acción preventiva o reparadora para los operadores, así como obligaciones conexas para las autoridades competentes (6), mientras que otras personas tienen derecho a solicitar que se emprendan acciones (7). En caso de daños transfronterizos que afecten a más de un Estado miembro, se activan obligaciones de cooperación entre los Estados miembros (8). Además, el término tiene consecuencias para los operadores financieros que proporcionan garantías financieras para hacer frente a responsabilidades derivadas de la Directiva (9). Por tanto, este término desempeña un papel potencialmente importante en la protección medioambiental, ya que ayuda a determinar si se previenen y se reparan los perjuicios para el medio ambiente o no.
3. Las presentes Directrices relativas al concepto común de daño medioambiental satisfacen una necesidad detectada en una evaluación de la Directiva realizada por la Comisión en 2016 («la evaluación») (10). Dicha evaluación concluyó que la aplicación de la Directiva se dificultaba por la notable falta de uniformidad en la aplicación de conceptos clave, en particular los relacionados con el daño medioambiental (11). De ahí que la Comisión encargase a un contratista que preparase —junto con el grupo de expertos gubernamentales sobre la Directiva de responsabilidad medioambiental y el servicio de la Comisión pertinente— un documento sobre un concepto común, basado en investigaciones y consultas (12). Aunque este trabajo preparatorio no se concretó en un documento de la Comisión ni en un documento acordado con los Estados miembros, ha sido de utilidad para elaborar las presentes Directrices
4. En este contexto, las Directrices consideran todos los aspectos de la definición de «daño medioambiental». Es un término que encierra mucho significado e integra o hace referencia a otros términos y conceptos que están comprendidos en las Directrices, puesto que son necesarios para interpretar el término. En cuanto a su estructura, las Directrices empiezan por analizar el contexto jurídico y normativo general en el que resulta pertinente la definición. Después analizan sucesivamente la definición de «daños» y el texto completo de la definición de «daño medioambiental», antes de examinar con detalle las tres categorías distintas de daño medioambiental que comprende, es decir, «daños a las especies y hábitats naturales protegidos», «daños a las aguas» y «daños al suelo». Al final se presentan las conclusiones generales.
5. Dado que el objetivo de las Directrices es proporcionar un concepto común de la definición, su contenido es analítico y detallado. Aunque no están destinadas en exclusiva a ningún grupo de lectores concreto, están pensadas para que sean útiles en particular a los siguientes, todos los cuales desempeñan alguna función en virtud de la Directiva: Estados miembros, autoridades competentes, operadores, personas físicas y jurídicas y proveedores de garantías financieras. Con las Directrices se intentan superar de la mejor manera posible las dificultades de interpretación que han surgido ya o que cabe razonablemente esperar que puedan surgir en el futuro. Para ello se analiza minuciosamente la definición de «daño medioambiental» en todos sus extremos, poniendo el foco en pormenores que cabe deducir de la redacción de la Directiva y del contexto jurídico y normativo, y haciendo referencia a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea («el TJUE» o «el Tribunal») que puede ayudar a aclarar diferentes aspectos de la definición, bien directamente o bien por analogía.
6. Las Directrices se han
elaborado bajo la responsabilidad exclusiva de la Comisión. Sin embargo, solo
el Tribunal es competente para formular interpretaciones autorizadas del
Derecho de la Unión.
2. EL CONTEXTO JURÍDICO Y NORMATIVO GENERAL
7. La Directiva sobre
responsabilidad medioambiental es un instrumento general y transversal en
materia de medio ambiente, que no se aplica a un solo campo temático
medioambiental sino a varios. En este sentido, complementa a otros instrumentos
de la Unión que tienen por objeto proteger el medio ambiente. La definición de «daño
medioambiental» se refiere expresamente a cuatro de ellos: Directiva 79/409/CEE
del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves
silvestres (13) [actual Directiva 2009/147/CE
relativa a la conservación de las aves silvestres (14)] («la Directiva sobre las
aves»); Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la
conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (15) («la Directiva sobre los hábitats»);
Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de
2000, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de
la política de aguas (16) («la Directiva marco sobre el
agua»); y la Directiva 2008/56/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de
junio de 2008, por la que se establece un marco de acción comunitaria para la
política del medio marino (17) («la Directiva marco sobre la
estrategia marina»). Para interpretar el concepto de «daño medioambiental» es
necesario consultar e interpretar disposiciones legales de estos otros
instrumentos.
8. La Directiva sobre responsabilidad medioambiental se basa en el principio de que «quien contamina paga» y es una expresión de este (18). Además, un concepto común de «daño medioambiental» ha de basarse, según proceda, en otros principios fundamentales de la política medioambiental de la Unión, en concreto el principio de cautela (19), el principio de acción preventiva y el principio de corrección de los atentados al medio ambiente, preferentemente en la fuente misma (20), los cuales son pertinentes para su interpretación. Los principios generales del Derecho de la Unión, como el principio de proporcionalidad, también son pertinentes para la Directiva.
9. La Directiva sobre responsabilidad medioambiental analiza los efectos adversos para el medio ambiente que se derivan de actividades profesionales. Estas actividades están sujetas a requisitos jurídicos en virtud de otras leyes de la Unión en materia de medio ambiente (21). Las leyes en cuestión crean un contexto normativo general que es pertinente para la aplicación de las obligaciones de la Directiva relativas al daño medioambiental. Esto se debe a que las disposiciones de esas leyes también suelen tener la finalidad de prevenir o limitar los efectos adversos sobre la naturaleza, el agua y el suelo que se incluyen en el ámbito de aplicación del término «daño medioambiental».
Responsabilidad del
daño medioambiental
10. Es necesario entender el «daño medioambiental» en relación con aquellas personas que pueden ser legalmente responsables de este de conformidad con la Directiva, las circunstancias y condiciones de las que puede derivarse su responsabilidad, y las clases de acciones que dicha responsabilidad les obligaría a emprender.
11. Las personas que pueden ser
legalmente responsables se denominan «operadores» (22). Solo son responsables al
respecto de las «actividades profesionales» que se inscriben en el ámbito de
aplicación de la Directiva (23). En el asunto C-297/19,
Naturschutzbund Deutschland - Landesverband Schleswig-Holstein eV, el Tribunal
estableció que el concepto de «actividad profesional» no se circunscribe
únicamente a las actividades que guardan relación con el mercado o que tienen
un carácter competitivo, sino que abarca la totalidad de las actividades
desempeñadas dentro de un contexto profesional, por oposición a un contexto
meramente personal o doméstico, y, por tanto, las actividades desempeñadas en
interés de la colectividad en virtud de una delegación legal de funciones (24). En este asunto concreto, se
confirmó que la Directiva era de aplicación a un organismo público responsable
del drenaje de un humedal en beneficio de la agricultura.
12. Las principales actividades
profesionales pertinentes (25) son las descritas en el anexo III de
la Directiva. Los operadores de estas actividades pueden ser responsables de
las tres categorías de daños medioambientales previstas en la Directiva.
Además, la responsabilidad de los operadores con arreglo al anexo III es
estricta, es decir, no depende de que haya culpa (intención o negligencia) en
sus acciones u omisiones. Para que se aplique una responsabilidad estricta, es
suficiente que se establezca un nexo causal entre el daño medioambiental y la
actividad profesional. El considerando 8 de la Directiva expone la lógica por
la que se inscriben en su ámbito de aplicación las actividades profesionales
descritas en el anexo III. Establece que la Directiva debe aplicarse a las
actividades profesionales que presenten un riesgo para la salud humana o el
medio ambiente, y añade: «Estas actividades deben identificarse, en principio,
por referencia a la legislación [de la Unión] pertinente que establece
requisitos normativos respecto de determinadas actividades o prácticas que
entrañan un riesgo potencial o real para la salud humana o para el medio
ambiente.».
13. Las actividades profesionales
recogidas en el anexo III se definen en referencia a otros instrumentos de
legislación de la Unión en materia de medio ambiente, muchos de los cuales se
han codificado, modificado o sustituido desde que se adoptó la Directiva. Sin
embargo, las actividades profesionales en cuestión siguen inscribiéndose en el
ámbito de aplicación de la Directiva. El documento sobre un concepto común
proporcionó información acerca de cómo ha evolucionado la legislación
pertinente (26). Las actividades profesionales
recogidas en el anexo III comprenden, entre otras cosas, la explotación de
numerosas actividades industriales, que incluyen instalaciones industriales de
gran tamaño o riesgo como fábricas químicas; las actividades de gestión de
residuos; determinados vertidos contaminantes en las aguas; la captación y el
represamiento de aguas; la fabricación, utilización, almacenamiento,
transformación, embotellado, liberación en el medio ambiente y transporte in
situ de determinadas sustancias, preparados y productos, así como el transporte
por carretera, por ferrocarril, por vías fluviales, marítimo o aéreo de
mercancías peligrosas.
14. En relación con una de las
categorías de «daño medioambiental», en concreto los daños a las especies y
hábitats naturales protegidos, los operadores de actividades profesionales
distintas de las recogidas en el anexo III también pueden ser responsables
cuando hayan incurrido en culpa o negligencia (27).
15. En virtud de otra legislación
de la Unión aplicable en materia de medio ambiente, los operadores tienen a
menudo la obligación de estar en posesión de una autorización y respetar sus
condiciones; o puede que tengan la obligación de operar con arreglo a
requisitos generales vinculantes. Sin embargo, no cabe descartar que algunos
operadores lleven a cabo actividades profesionales sin la autorización
necesaria o sin respetar todas las normas aplicables. Así puede ocurrir, por
ejemplo, con personas que llevan a cabo operaciones ilegales en materia de
residuos. Este tipo de conductas ilegales no liberan a los operadores del
ámbito de aplicación de la Directiva. Si así fuera, el resultado sería
incoherente con el principio de que «quien contamina paga». La Directiva es una
expresión de este principio y ha de interpretarse en virtud de este (28). Su aplicación a los operadores
ilegales encuentra cobertura adicional en el asunto C-494/01, Comisión/Irlanda,
en que el Tribunal determinó que las operaciones en materia de residuos que se
llevan a cabo sin autorización no pueden cumplir los requisitos de inspección
vinculados a los requisitos de la autorización (29). Por analogía, cabe argumentar
que los requisitos de responsabilidad contemplados en la Directiva pueden
aplicarse de manera similar al respecto de las actividades profesionales realizadas
sin autorización o sin tener en cuenta otros requisitos normativos.
16. En los asuntos C-378/08,
Raffinerie Mediterranee (ERG I) SpA y otros, y C-534/13, Fipa Group y otros,
el Tribunal dictaminó que el régimen de responsabilidad medioambiental establecido
en la Directiva requiere que se establezca un nexo causal entre la actividad de
alguno de los operadores que puedan identificarse y los daños medioambientales
o la amenaza inminente de tales daños (30). En cuanto al nexo causal, el
Tribunal ha dictaminado que, si la legislación de un Estado miembro así lo
dispone, para establecer dicho nexo basta una presunción basada en indicios
plausibles (31).
17. La Directiva no define qué
hechos dan lugar a un nexo causal entre la actividad profesional y el daño
ambiental o amenaza inminente. El texto de la Directiva contiene referencias a
«una emisión, suceso o incidente» en distintos apartados (32). Sin embargo, con la excepción
de «emisión» (33), estos términos no están
definidos y, tal como se refleja en el asunto C-529/15, Folk (34), y en el asunto C-297/19,
Naturschutzbund Deutschland - Landesverband Schleswig-Holstein eV, la Directiva
comprende las consecuencias del funcionamiento normal de una actividad
profesional del anexo III. En el asunto C-529/15, el funcionamiento normal era
el de una central hidroeléctrica; en el asunto C-297/19, era el mantenimiento
del drenaje de un humedal. Por consiguiente, no cabe suponer que la
responsabilidad solo se deriva de accidentes o incidentes puntuales; también
puede derivarse de operaciones normales y estar relacionada con el tipo de
circunstancias que se describen a continuación en los apartados 18 y 19. Para
facilitar la lectura, en las presentes Directrices se hace referencia a toda la
variedad de hechos posibles con el término «hechos perjudiciales».
18. El carácter de los factores
que causan efectos adversos —los que podrían considerarse «factores perjudiciales»
(35)— también puede variar (36). Pueden ser de carácter aditivo,
como el depósito de residuos en el suelo, o el uso de materiales inertes para
rellenar un humedal, por ejemplo, o la contaminación del medio receptor. O
pueden ser de carácter sustractivo o extractivo, como la impedancia del caudal
de un río (37) o las talas de árboles o la
extracción de minerales, por ejemplo. O bien pueden ser puramente destructivos,
como cuando se eliminan características del paisaje o se matan individuos de
una especie protegida.
19. La manifestación de efectos
adversos puede ser repentina y accidental, como cuando una explosión en una
fábrica química origina un incendio, la destrucción de edificaciones y la
contaminación del suelo y del agua debido a la liberación de sustancias tóxicas
o sustancias de extinción de incendios en el agua. O puede ser inmediata, como
cuando se pierde un hábitat boscoso protegido a causa de una operación de
explotación forestal rápida. O bien puede ser gradual, como cuando una fuga
debida a la rotura de una tubería produce un daño acumulativo en el medio
receptor que no se detecta hasta pasado algún tiempo. También es posible que
los efectos adversos del mismo hecho perjudicial puedan manifestarse de ambas
maneras, como cuando una liberación repentina y accidental de una gran cantidad
de sustancias tóxicas a un río provoca una matanza de peces inmediata antes de
causar un deterioro más lento y gradual de las estructuras de un hábitat
acuático protegido o del hábitat de una especie protegida.
20. Del mismo modo, el
conocimiento de ambos hechos perjudiciales y de los efectos adversos que causan
puede salir a la luz en momentos diferentes. Si el hecho perjudicial es un
accidente grave, se conocerá de inmediato, pero puede que un incidente
desconocido no salga a la luz durante algún tiempo, como por ejemplo la rotura
de un depósito subterráneo que contenga sustancias peligrosas (38).
21. La Directiva establece tres
categorías principales de obligaciones para los operadores:
— Cuando aún no
se hayan producido los daños medioambientales pero exista una amenaza inminente
de que se produzcan, los operadores deberán adoptar las medidas preventivas
necesarias (39) sin demora (40).
— Cuando se
hayan producido daños medioambientales, los operadores deberán adoptar «todas
las medidas posibles para, de forma inmediata, controlar, contener, eliminar o
hacer frente de otra manera a los contaminantes de que se trate y a
cualesquiera otros factores perjudiciales, con objeto de limitar o impedir
mayores daños medioambientales y efectos adversos para la salud humana o
mayores daños en los servicios» (41). Para facilitar la lectura, en
las presentes Directrices se hace referencia a estas medidas con el término
«gestión inmediata de factores perjudiciales».
— Cuando se
hayan producido daños medioambientales, los operadores deberán adoptar medidas
reparadoras (42). Deberán determinar las medidas
reparadoras oportunas de conformidad con el anexo II de la Directiva, y
someterlas a la aprobación de la autoridad competente (43).
22. Las expresiones «sin demora»
y «de forma inmediata» revelan que el tiempo es un factor crítico en las dos
primeras categorías de obligaciones. Esto tiene implicaciones para el concepto
común del término «daño medioambiental». La obligación del operador de adoptar
medidas preventivas y de gestionar los factores perjudiciales de forma
inmediata en virtud de la Directiva existen de forma simultánea a obligaciones
similares en virtud de otros instrumentos legislativos de la Unión en materia
de medio ambiente, por ejemplo la Directiva 2010/75/UE del Parlamento Europeo y
del Consejo, de 24 de noviembre de 2010, sobre las emisiones industriales
(prevención y control integrados de la contaminación) (44) («la Directiva sobre las emisiones
industriales»).
23. Los operadores también deben
cumplir determinadas obligaciones complementarias. Por ejemplo, cuando se hayan
producido daños medioambientales, el operador «informará sin demora a la
autoridad competente de todos los aspectos pertinentes de la situación» (45) y puede tener que facilitar
información adicional (46). Puede que tenga que cumplir
obligaciones de información similares al respecto de una amenaza inminente de
daño medioambiental (47). También puede que tenga que
efectuar su propia evaluación del daño medioambiental y facilitar todos los
datos e información precisos a la autoridad competente (48). Al margen de la Directiva sobre
responsabilidad medioambiental, puede que los operadores tengan que
proporcionar información pertinente a las autoridades en virtud de otros
instrumentos legislativos de la Unión en materia de medio ambiente, por ejemplo
la Directiva sobre las emisiones industriales (49) o la Directiva 2012/18/UE del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de julio de 2012, relativa al control de
los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan
sustancias peligrosas y por la que se modifica y ulteriormente deroga la
Directiva 96/82/CE («la Directiva Seveso») (50).
24. La Directiva sobre
responsabilidad medioambiental contiene disposiciones sobre su aplicabilidad
temporal, que establecen límites a su aplicación en referencia a la fecha de 30
de abril de 2007 y al transcurso de un período de tiempo de treinta años (51). Por supuesto, el alcance
temporal de las partes concretas introducidas por sus modificaciones es
diferente: por ejemplo, en relación con los daños a las aguas marinas, la
Directiva es aplicable a partir del 19 de julio de 2015 (52). Es importante señalar que las
actividades profesionales reguladas por autorizaciones anteriores al 30 de abril
de 2007 están incluidas a efectos de responsabilidad en la medida en que la
actividad perjudicial continúe con posterioridad al 30 de abril de 2007. En el
asunto C-529/15, Folk, el tribunal dictaminó que la Directiva «es aplicable
ratione temporis a los daños medioambientales que se produzcan después del 30 de
abril de 2007, pero que han sido ocasionados por la explotación de una
instalación autorizada de conformidad con la normativa de aguas, y puesta en
marcha antes de esa fecha.» (53).
25. La Directiva contiene
asimismo disposiciones sobre excepciones, que establecen límites a su
aplicación en referencia a una serie de causas específicas de daño
medioambiental (54). Por otra parte, establece una
serie de motivos que un operador puede alegar para evitar sufragar el coste de
las acciones preventivas y reparadoras (55). También ofrece a los Estados
miembros la posibilidad de permitir que el operador no sufrague el coste de las
acciones reparadoras cuando el operador demuestre que no ha habido culpa o
negligencia por su parte y que ha cumplido todas las condiciones de una
autorización (56) o ha actuado de conformidad con el
estado de los conocimientos científicos y técnicos (57). Sin embargo, hay límites a
estas últimas posibilidades, como deja claro la sentencia del Tribunal en el
asunto C-529/15, Folk (58), en relación con el artículo 8,
apartado 4, letra a), de la Directiva.
26. La Directiva permite que los
Estados miembros mantengan o adopten disposiciones más rigurosas en relación
con el daño medioambiental (59). Esto está en consonancia con el
artículo 193 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE). Sin
embargo, el derecho a tener disposiciones más rigurosas no equivale a un
derecho a tener disposiciones diferentes que no cumplan los requisitos
de la Directiva, ni constituye un derecho a desatender la responsabilidad de
los operadores por «daños medioambientales» en virtud de la Directiva. Como
mínimo deben cumplirse los requisitos de la Directiva en todos sus aspectos.
La función de las
autoridades competentes y las funciones generales pertinentes de los Estados
miembros
27. Aunque el operador es el
responsable de los daños medioambientales, las autoridades competentes (60) tienen obligaciones que cumplir al
respecto. Por tanto, un concepto común del término «daño medioambiental»
requiere cierta referencia a su función.
28. Las autoridades competentes
deben establecer qué operador ha causado el daño medioambiental o la amenaza
inminente del mismo (61). Por lógica, las autoridades
competentes deben conocer la existencia del daño medio ambiental o amenaza; de
lo contrario, la obligación de establecer el operador no tiene sentido.
29. Las autoridades competentes
también deben evaluar la importancia del daño medioambiental (62). Una vez más, la obligación de
evaluar la importancia solo tiene sentido si las autoridades conocen la
existencia del daño o amenaza.
30. Las autoridades competentes
deben determinar las medidas reparadoras que debe adoptar el operador conforme
al anexo II de la Directiva (63), basándose en la evaluación de
posibles medidas reparadoras que haya efectuado el operador y con la
cooperación del operador pertinente, según sea necesario. En el asunto
C-379/08, Raffinerie Mediterranee (ERG) SpA y otros, el Tribunal ratifica la
libertad de las autoridades competentes para modificar las medidas reparadoras,
al tiempo que apunta la necesidad de dar al operador la oportunidad de ser oído
(64).
31. Las obligaciones de
establecer el operador responsable, de evaluar la importancia del daño
medioambiental y de determinar las medidas de reparación exigen que las
autoridades competentes posean y apliquen información pertinente acerca del
hecho perjudicial, de la actividad profesional, del daño medioambiental y del
nexo causal entre ellos, así como del operador que lleva a cabo la actividad.
En los siguientes apartados 32 a 37, se describen varias clases y fuentes
potenciales de información pertinente. No obstante, hay que tener en cuenta que
puede que no siempre sea posible disponer de información completa de inmediato
y que puede que las autoridades competentes tengan que actuar con rapidez. En
estas circunstancias, el principio de cautela justificará que las autoridades
competentes intervengan en virtud de una convicción razonable de que se ha
producido un daño medioambiental o que se va a producir de manera inminente.
32. Como se ha indicado
anteriormente en el apartado 23, los operadores tienen la obligación en virtud
de la Directiva de informar a las autoridades competentes acerca de los hechos
perjudiciales y de los daños medioambientales conexos. Como también se ha
indicado, puede que los operadores tengan la obligación independiente de
proporcionar información acerca de los hechos perjudiciales a las autoridades
competentes en virtud de otros instrumentos legislativos de la Unión en materia
de medio ambiente. Sin embargo, no cabe descartar que algunos operadores no
proporcionen dicha información. Por ejemplo, es improbable o menos probable que
se notifiquen hechos perjudiciales y daños medioambientales que tengan un nexo causal
con actividades ilegales clandestinas o con actos u omisiones ilegales o
negligentes en el marco de actividades autorizadas.
33. El considerando 15 de la
Directiva indica que las autoridades públicas deben garantizar la aplicación y
el cumplimiento adecuados del programa establecido en la Directiva, y la
Directiva contiene disposiciones conforme a las cuales pueden las autoridades
exigir más información y una mayor colaboración de parte del operador (65). No obstante, es importante que
las autoridades competentes recurran a fuentes de información distinta a la
proporcionada por el operador en virtud de la Directiva.
34. Una posible fuente de
información acerca de hechos perjudiciales y daños medioambientales son las
solicitudes de acción formuladas por las personas físicas o jurídicas con
derecho a formular tales solicitudes (66). Se adjuntarán a la solicitud de
acción «todos los datos e información pertinentes que respalden las
observaciones presentadas en relación con los daños medioambientales en
cuestión» (67).
35. Otra posible fuente de
información pertinente es la que constituyen los resultados de la supervisión
reglamentaria efectuada en virtud de otros instrumentos legislativos de la
Unión aplicables en materia de medio ambiente. Un ejemplo serían las
inspecciones rutinarias de instalaciones industriales en virtud de la Directiva
sobre las emisiones industriales (68). Aunque, a efectos de
responsabilidad, no todos los hechos perjudiciales coincidirán con infracciones
de la normativa por parte de un operador, las infracciones de la normativa
hacen que sea más probable que se produzcan hechos perjudiciales. Esto es
debido a que los requisitos normativos en cuestión están destinados a controlar
los riesgos potenciales o reales para la salud humana y el medio ambiente
asociados a las actividades profesionales en cuestión. En consecuencia, su
cumplimiento debería reducir, en la práctica, la probabilidad de que puedan
producirse hechos perjudiciales. Del mismo modo, el incumplimiento de estos
requisitos —incluido su claro desprecio— aumenta la probabilidad de que se
produzcan hechos perjudiciales. A condición de que existan sistemas adecuados
para compartir información, la vigilancia del cumplimiento de los requisitos
normativos debería, por tanto, ayudar a las autoridades competentes en el marco
de la Directiva a conocer el daño medioambiental o su amenaza inminente,
establecer el operador y caracterizar el hecho perjudicial. También ayudar a
las autoridades competentes en la evaluación del daño medioambiental, gracias a
la información facilitada acerca de la naturaleza de las emisiones
contaminantes, por ejemplo.
36. Como quedará claro más
adelante en estas Directrices, la evaluación de la importancia del daño
medioambiental requiere, con carácter general, información acerca del estado
del medio receptor. Alguna información sobre el estado del medio ambiente
estará directamente vinculada al hecho perjudicial: por ejemplo, los registros
de mortalidad de los peces de un río que ha sufrido recientemente los efectos
adversos de una emisión contaminante. Pero otra información pertinente sobre el
estado del medio ambiente consistirá en registros e información recopilados con
otros fines, por ejemplo para determinar el estado de conservación general de
una especie protegida o el estado de un paraje natural protegido, como un
espacio Natura 2000. Gran parte de la información sobre el estado del medio
ambiente se obtendrá de la vigilancia realizada con este fin por las
administraciones nacionales. Especialmente pertinente será la información
recogida y cotejada en virtud de las cuatro directivas mencionadas
anteriormente en el apartado 7, que puede complementarse con otra información
pertinente de valor científico reconocido: por ejemplo, una organización no
gubernamental (ONG) ecologista puede proporcionar amplia información por medio
de ciencia ciudadana (69).
37. De importancia potencial muy
similar a la información sobre el estado del medio ambiente es la información
científica y técnica sobre el objeto del daño medioambiental: por ejemplo, el
conocimiento científico acerca del ciclo de vida de una especie protegida que
ha sufrido efectos adversos o acerca de los riesgos para la salud humana
derivados de la exposición a determinados contaminantes.
38. Como se ha observado
anteriormente, cuando se produce un daño medioambiental o existe una amenaza
inminente de que se produzca, ello suele coincidir, aunque no siempre, con una
infracción de otra legislación de la Unión en materia de medio ambiente. Esta
clase de infracciones pueden requerir o justificar otras acciones por parte de
las autoridades de los Estados miembros, a fin de garantizar los resultados
requeridos por esa otra legislación de la Unión (por ejemplo, la protección de
parajes naturales en virtud de la Directiva sobre las aves y la Directiva sobre
los hábitats) y aplicar sanciones que sean eficaces, proporcionadas y
disuasorias. De este modo, las mismas circunstancias objetivas pueden dar lugar
tanto a responsabilidad medioambiental como a responsabilidad ante sanciones, y
en la práctica puede llevarse a cabo la evaluación del daño medioambiental al
mismo tiempo que la evaluación de los incumplimientos con otros fines. Por
ejemplo, las conductas que los Estados miembros tienen la obligación de
criminalizar en virtud de la Directiva 2008/99/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 19 de noviembre de 2008, relativa a la protección del medio
ambiente mediante el Derecho penal («la Directiva sobre la delincuencia
medioambiental») (70), incluye algunas conductas
(aunque no todas) que pueden dar lugar a responsabilidad medioambiental (71). En este contexto, a fin de
evaluar la importancia del daño medioambiental, puede que las autoridades
competentes se encuentren recurriendo a las mismas fuentes de información que
las autoridades responsables de las sanciones. No obstante, hay que resaltar
que la aplicación de los requisitos de responsabilidad de la Directiva es
independiente de la aplicación de las sanciones. En este sentido, el hecho de
que las autoridades puedan actuar para imponer sanciones administrativas o
penales no es una razón para desatender las obligaciones que tienen las
autoridades competentes de velar por que se evalúen y prevengan los daños
medioambientales, se gestionen los factores perjudiciales de forma inmediata o
se reparen los daños con arreglo a la Directiva (y también lo contrario es
cierto: la búsqueda de la responsabilidad medioambiental no es motivo para
desestimar la función de las sanciones) (72).
39. Se plantean varias cuestiones
adicionales con respecto a situaciones en que la responsabilidad en virtud de
la Directiva coincide con incumplimientos de otros instrumentos legislativos de
la Unión pertinentes en materia de medio ambiente, en particular los
mencionados en la propia Directiva. Primero, si no se controlan los factores
perjudiciales de conformidad con la Directiva o con otra legislación, el
principio de eficacia obligará a los Estados miembros y a sus autoridades a
actuar para garantizar el cumplimiento de las disposiciones pertinentes de la
Directiva y del resto de legislación que se contravenga. Segundo, la Directiva
no estipula expresamente la responsabilidad subsidiaria de las autoridades
públicas en relación con la adopción de medidas preventivas, medidas para
gestionar los factores perjudiciales de forma inmediata y medidas reparadoras,
pero tampoco establece expresamente que se pueda prescindir de todas estas
medidas si el operador no las adopta, o si el operador puede justificar que no
tiene que sufragar su coste (73). La distinción que la Directiva
marca entre las medidas y los costes de dichas medidas indica que las medidas
son necesarias con independencia de si el operador puede o debe sufragar el
coste (74). Tercero, la jurisprudencia
refleja que un Estado miembro puede verse obligado a adoptar medidas
adicionales si no se consigue el resultado requerido pese a que las autoridades
hayan actuado contra un operador. En el asunto C-104/15, Comisión/Rumanía, que
se refería a la Directiva sobre los residuos de industrias extractivas (75), el Tribunal dictaminó que el
Estado miembro era el responsable de controlar las emisiones de polvo tóxico de
una instalación de residuos mineros, pese al hecho de que había impuesto
sanciones al operador (76) y que el operador se había declarado
insolvente (77).
3. «DAÑOS»
40. La definición de «daño
medioambiental» incorpora el concepto de «daños», que tiene su propia
definición. El término «daños» no es independiente (en el sentido de que las
obligaciones de la Directiva no se aplican al nivel de generalidad que este
representa). Cuando se trata de aplicar la Directiva a situaciones concretas,
es necesario utilizar las formulaciones más precisas contenidas en la
definición de «daño medioambiental». Pese a esta reserva, la definición de
«daños» no solo es importante porque está integrada en la definición de «daño
medioambiental», sino porque presenta cuatro conceptos básicos que se refinan
en la definición más elaborada. Por tanto, las Directrices analizan los «daños»
antes de analizar otros elementos de la definición de «daño medioambiental».
Recuadro 1: Definición de «daños»
El artículo 2,
punto 2, de la Directiva sobre responsabilidad medioambiental establece que se
entiende por «daños»: «el cambio adverso mensurable de un recurso natural o el
perjuicio mensurable a un servicio de recursos naturales, tanto si se producen
directa como indirectamente.»
41. Los cuatro conceptos básicos
que incorpora la definición de «daños» son:
— el alcance
material de lo que se ve afectado, es decir, recursos naturales y servicios
de recursos naturales;
— el concepto de
efectos adversos, es decir, cambios adversos y perjuicios;
— el alcance
de estos efectos adversos, es decir, que sean mensurables;
— las maneras
en que pueden producirse estos efectos adversos, es decir, directa o
indirectamente.
Alcance material de
los recursos naturales y servicios de recursos naturales
Recuadro
2: Definiciones de «recurso natural» y «servicio de recursos naturales»
El artículo 2,
punto 12, de la Directiva sobre responsabilidad medioambiental establece que se
entiende por «recurso natural»: «las especies y hábitats naturales protegidos,
el agua y el suelo.»
El artículo 2,
punto 13, de la Directiva sobre responsabilidad medioambiental establece que se
entiende por «servicios» y «servicios de recursos naturales»: «las funciones
que desempeña un recurso natural en beneficio de otro recurso natural o del
público.»
42. Con respecto al alcance
material, la definición de «daños» hace referencia a dos conceptos que en sí
mismos también están definidos de forma expresa en la Directiva, en concreto
«recurso natural» y «servicio de recursos naturales». La definición de «recurso
natural» incorpora tres categorías distintas de recursos: las especies y
hábitats naturales protegidos; el agua; y el suelo. Al mismo tiempo, la
definición de «servicio de recursos naturales» pone de relieve las
interdependencias de estas diferentes categorías haciendo referencia a las
funciones que desempeñan de forma recíproca. Cabe citar los siguientes ejemplos,
que no son exhaustivos: una marisma (un tipo de hábitat natural) puede proteger
tierras costeras; las aguas superficiales (una categoría de aguas) pueden
sustentar especies protegidas de aves silvestres; y el suelo puede filtrar
contaminantes que, de otro modo, podrían llegar a las aguas subterráneas (una
categoría de aguas). La definición de «servicio de recursos naturales» también
hace referencia a funciones de los recursos naturales que son beneficiosas para
las personas. A modo de ejemplos no exhaustivos, algunos hábitats naturales,
como las turberas, sirven como importantes depósitos de carbono; algunas aguas
son fuente de agua potable y otras proporcionan peces para la pesca recreativa;
y el suelo es necesario para la producción de alimentos y para vivienda.
Efectos adversos
43. Con respecto a los efectos
adversos, la definición de «daños» se refiere, en primer lugar, a un «cambio
adverso» en un recurso natural y, en segundo lugar, al «perjuicio» a un
servicio de recursos naturales. Más precisión se aprecia en la definición de
«daño medioambiental», pero es útil tener en cuenta tres consideraciones
generales:
— Tanto el
«cambio adverso» como el «perjuicio» implican efectos adversos.
— Dichos efectos
adversos se refieren al estado de un recurso natural y a las funciones
beneficiosas que el recurso natural desempeña para otros recursos naturales y
para las personas. Por tanto, los efectos adversos no solo incluyen efectos
adversos para las propiedades de un recurso natural, sino también efectos
adversos para las interdependencias y relaciones dinámicas en y entre recursos
y servicios naturales, es decir, las funciones que los recursos naturales
desempeñan de forma recíproca y para el público.
— Los conceptos
de cambio y perjuicio implican una diferencia entre la situación «anterior» y
la situación «posterior» a un hecho perjudicial.
Mensurable
44. Para que la definición de
«daños» sea aplicable, los cambios adversos y los perjuicios han de ser
«mensurables». Mensurable significa que los daños han de poderse cuantificar o
estimar, y que debe ser posible comparar de manera significativa la situación anterior
a un hecho perjudicial con la situación posterior.
Directa o
indirectamente
45. Por último, la definición de
«daños» contempla la posibilidad de que los cambios adversos o perjuicios
puedan producirse tanto directa como indirectamente. «Directa o indirectamente»
se refiere al nexo causal entre un hecho perjudicial, de una parte, y los
efectos adversos específicos, de otra. A veces el nexo causal será directo,
como cuando un operador realiza un acto de deforestación que destruye un
hábitat boscoso natural protegido. A veces será indirecto, como cuando los
vertidos de nutrientes a una masa de agua provocan el deterioro de un lejano
hábitat acuático protegido. Para la cadena de causa y efecto, es útil hacer
referencia a un modelo fuente-vía-receptor. Los factores perjudiciales
asociados a una actividad profesional (es decir, la fuente) pueden transmitirse
por el aire, el agua o el suelo (es decir, la vía) antes de afectar a un
recurso natural específico (es decir, el receptor). En el asunto C-129/16,
Túrkevei Tejtermelő Kft., el Tribunal señaló que, mientras la contaminación
atmosférica como tal no constituye un daño medioambiental, pueden producirse daños
en los recursos naturales a consecuencia de dicha contaminación (78). Se puede separar un hecho
perjudicial de los efectos adversos que causa en términos de tiempo (por
ejemplo, el recurso natural sufre una reacción retardada) o espacio (por
ejemplo, el recurso natural sufre efectos adversos en un lugar alejado del
punto en que se produjo el hecho perjudicial) o en términos de los recursos
naturales implicados (por ejemplo, un acto consistente en aplicar una sustancia
tóxica al suelo causa la muerte de una especie protegida). El concepto de que
pueden producirse efectos adversos indirectamente también está relacionado con
las funciones que los recursos naturales desempeñan de forma recíproca.
4. ANÁLISIS GENERAL DE «DAÑO MEDIOAMBIENTAL»
46. La definición de «daño
medioambiental» incorpora y refina la definición del concepto de «daños». En
primer lugar, con respecto al alcance material y geográfico, desagrega y
compartimenta las tres categorías de «recurso natural» presentes en la
definición de «daños», es decir, las especies y hábitats naturales protegidos;
el agua; y el suelo. Por otra parte, para las dos primeras categorías de
recursos naturales, incluye ciertos detalles que ayudan a determinar el alcance
geográfico de las obligaciones recogidas en la Directiva. En segundo lugar, en
cada una de las categorías de recursos naturales, se describen con más detalle
efectos adversos pertinentes en referencia a determinados conceptos (que en
estas Directrices se denominan «conceptos de referencia»). Tercero, se incluye
el concepto de importancia para definir con más detalle el alcance de los
efectos adversos que es necesario abordar. Un cuarto punto digno de mención es
que la definición del daño medioambiental no excluye la posibilidad de que las
tres subcategorías de daños a los recursos naturales sean pertinentes al mismo
tiempo.
Recuadro 3:
Definición de «daño medioambiental»
El artículo 2,
punto 1, de la Directiva sobre responsabilidad medioambiental (79) establece que se entiende por «daño
medioambiental»:
«a)
los daños a las
especies y hábitats naturales protegidos, es decir, cualquier daño que produzca
efectos adversos significativos en la posibilidad de alcanzar o de mantener el
estado favorable de conservación de dichos hábitats o especies. El carácter
significativo de dichos efectos se evaluará en relación con el estado básico,
teniendo en cuenta los criterios expuestos en el Anexo I;
Los daños a las
especies y hábitats naturales protegidos no incluirán los efectos adversos
previamente identificados, derivados de un acto del operador expresamente
autorizado por las autoridades competentes de conformidad con disposiciones que
apliquen los apartados 3 y 4 del artículo 6 o el artículo 16 de la Directiva
92/43/CEE o el artículo 9 de la Directiva 79/409/CEE, o, en el caso de hábitats
o especies no regulados por el Derecho comunitario, de conformidad con
disposiciones equivalentes de la legislación nacional sobre conservación de la
naturaleza.
b)
los daños a las
aguas, es decir, cualquier daño que produzca efectos adversos significativos:
i)
en el estado
ecológico, químico o cuantitativo, o en el potencial ecológico definidos en la
Directiva 2000/60/CE, de las aguas en cuestión, con excepción de los efectos
adversos a los que se aplica el artículo 4, apartado 7, de dicha Directiva, o
ii)
en el estado
medioambiental de las aguas marinas en cuestión, tal como se define en la
Directiva 2008/56/CE, en la medida en que diversos aspectos del estado
medioambiental del medio marino no estén ya cubiertos por la Directiva
2000/60/CE (80);
c)
los daños al
suelo, es decir, cualquier contaminación del suelo que suponga un riesgo
significativo de que se produzcan efectos adversos para la salud humana debidos
a la introducción directa o indirecta de sustancias, preparados, organismos o
microorganismos en el suelo o el subsuelo.»
Alcance material y
geográfico de cada recurso natural
47. Dado el grado de
compartimentación del alcance material, un concepto común de «daño
medioambiental» requiere un análisis minucioso de cada categoría de recursos
naturales. Esto incluye el alcance geográfico de cada categoría de recursos. El
alcance material y geográfico es objeto de comentario en las siguientes
secciones de estas Directrices.
Conceptos de
referencia de los efectos adversos
48. En relación con las tres
categorías de recursos naturales, la definición de «daño medioambiental»
utiliza un concepto de referencia para determinar si los efectos adversos son
pertinentes. En el caso de las especies y hábitats naturales protegidos, el
concepto de referencia es el estado favorable de conservación de estas especies
y hábitats. En el caso del agua, es el estado ecológico, químico o cuantitativo
o el potencial ecológico de las aguas con arreglo a la Directiva marco sobre el
agua y el estado medioambiental de las aguas marinas con arreglo a la Directiva
marco sobre la estrategia marina, que tienen diferentes dimensiones. En el caso
del suelo, son los riesgos para la salud humana. La función de los conceptos de
referencia es establecer parámetros y criterios conforme a los cuales se pueda
examinar la pertinencia de los efectos adversos. Estos conceptos proporcionan
elementos con respecto a los cuales han de medirse los efectos adversos. En las
secciones de estas Directrices dedicadas a las categorías específicas de daños
en los recursos naturales, se analizan los conceptos de referencia con más
detalle.
La evaluación de la
importancia
49. Los conceptos de referencia
cualifican las clases de efectos adversos comprendidos en la Directiva. La
definición de «daño medioambiental» contiene una cualificación adicional: las
palabras «importancia» o «carácter significativo» figuran en relación con cada
categoría de recursos naturales, y la Directiva exige medidas preventivas, la
gestión inmediata de los factores perjudiciales o medidas reparadoras
únicamente si los efectos adversos son evaluados como significativos en los
términos de los conceptos de referencia mencionados.
50. Entre los instrumentos
legislativos de la Unión en materia de medio ambiente, el requisito de evaluar
la importancia no es exclusivo de la Directiva sobre responsabilidad
medioambiental. También se encuentra un requisito de esta índole en la
Directiva sobre los hábitats (81), por ejemplo, y es la base de la
Directiva 2011/92/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre
de 2011, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados
proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (82) («la Directiva sobre la evaluación
del impacto ambiental»). Sin embargo, la evaluación de la importancia en virtud
de la Directiva sobre responsabilidad medioambiental es un tanto sui generis.
51. En el contexto de la
Directiva sobre responsabilidad medioambiental, para alcanzar un concepto común
de la evaluación de la importancia puede ser útil considerar lo siguiente:
— las
circunstancias en las que surge la necesidad de evaluar la importancia,
— los fines de
la evaluación de la importancia,
— las
responsabilidades jurídicas con respecto a la realización de la evaluación,
— el contexto o
contextos en que ha de llevarse a cabo la evaluación,
— el enfoque de
la evaluación,
— la realización
de la evaluación,
— la determinación
de la importancia.
Circunstancias
52. Como se indica en la sección 2
de las presentes Directrices, los hechos perjudiciales, los factores
perjudiciales, las actividades profesionales pertinentes, las conductas de los
operadores, y la naturaleza del nexo causal pueden variar de forma
considerable. La evaluación de la importancia deberá poder adaptarse a todas
estas variables. Por ejemplo, un accidente puntual no presentará las mismas
dificultades que una operación continuada como la que se refiere en el asunto
C-529/15, Folk.
Fines
53. La evaluación de la
importancia de los efectos adversos no es un fin en sí misma. Su finalidad es
determinar si los efectos adversos requieren:
— medidas
preventivas,
— gestión
inmediata de los factores perjudiciales, o
— medidas
reparadoras.
54. Estos tres fines son
distinguibles y, según las circunstancias, puede que algunos sean pertinentes y
otros no. Por ejemplo, en situaciones de amenaza inminente, el único fin de la
evaluación será evitar que tenga lugar un hecho perjudicial. En situaciones en
que ya se haya producido un hecho perjudicial, puede ser o no ser necesario
gestionar los factores perjudiciales de forma inmediata. Por ejemplo, puede que
dicha gestión inmediata ya no sea posible cuando los factores perjudiciales ya
hayan generado efectos adversos y se hayan extinguido. Por supuesto, los tres
fines pueden ser pertinentes de forma sucesiva, como cuando una amenaza
inminente de un hecho perjudicial se materializa en un hecho perjudicial
efectivo que requiere la gestión inmediata de los factores perjudiciales, así
como medidas reparadoras posteriores. Por tanto, la evaluación de la
importancia deberá adaptarse a los fines que sean pertinentes para las
circunstancias concretas que se hayan producido.
55. Los fines de prevención y
gestión inmediata tienen que ver con factores perjudiciales potenciales o
reales. Estos fines son reflejo de los principios de prevención y corrección en
la fuente misma, recogidos en el Tratado. Como se ha indicado anteriormente, el
tiempo es un factor crítico.
56. La finalidad de establecer la
necesidad de medidas reparadoras está estrechamente relacionada con los
requisitos específicos de la Directiva sobre esta clase de medidas, que se
describen con detalle en el anexo II. En el caso de los daños a especies y
hábitats naturales protegidos, así como de los daños a las aguas, las medidas
reparadoras van dirigidas a recuperar el estado básico del medio ambiente
(véase a continuación el recuadro 4) por medio de una reparación primaria,
complementaria y compensatoria, términos todos ellos definidos. Como puede
verse, estos requisitos se centran en el medio ambiente que ha sufrido los
efectos adversos, más que en los factores perjudiciales, aunque no cabe
descartar una gestión adicional de dichos factores, como indica la sentencia
del asunto Folk (83). En el caso de los daños al
suelo, las medidas reparadoras van dirigidas a una gestión adicional de los
factores perjudiciales, si dichos factores siguen entrañando un riesgo
significativo para la salud humana incluso después de que se haya cumplido el
segundo fin antes mencionado.
Recuadro 4:
Definición de «estado básico»
El artículo 2,
punto 14, de la Directiva sobre responsabilidad medioambiental establece que se
entiende por «estado básico»: «el estado en que, de no haberse producido el
daño medioambiental, se habrían hallado los recursos naturales y servicios en
el momento en que sufrieron el daño, considerado a partir de la mejor
información disponible.»
Obligaciones de las
partes afectadas
57. Como se indica en el apartado
29, la autoridad competente es la responsable de evaluar la importancia. Según
el considerando 24 de la Directiva: «Conviene que las autoridades competentes
se encarguen de tareas específicas que impliquen la discreción administrativa
apropiada, a saber, la tarea de evaluar la importancia de los daños y
determinar qué medidas reparadoras deben adoptarse.»
58. No obstante, hay que tener en
cuenta que los operadores tienen la responsabilidad de prevenir hechos
perjudiciales sin demora y de gestionar los factores perjudiciales de forma
inmediata. Estas responsabilidades implican la necesidad de que los operadores
reconozcan de forma independiente los factores perjudiciales vinculados a sus
actividades profesionales y que respondan a estos de manera proactiva. Por otra
parte, las disposiciones pertinentes de la Directiva indican que la evaluación
de la importancia debe llevarse a cabo en el contexto de una relación dinámica
entre el operador y la autoridad competente, en la que el primero está obligado
a proporcionar información de forma activa y respetar las instrucciones de la
autoridad competente (84), que pueden incluir la exigencia
de que el operador efectúe su propia evaluación y facilite todos los datos e
información que se precisen (85). Esta relación dinámica es
especialmente importante cuando ya se han producido efectos adversos y es
necesario adoptar medidas reparadoras.
59. La evaluación de la
importancia puede llevarse a cabo en situaciones en que haya otras partes
afectadas además de la autoridad competente y el operador. En particular, la
autoridad competente ha de cumplir varias obligaciones legales al respecto de
una solicitud de acción válida (86).
60. Cuando el daño medioambiental
afecta o puede afectar a varios Estados miembros, los Estados miembros afectados
tienen obligaciones de cooperación que son pertinentes para la evaluación de la
importancia (87).
Contexto
61. Las categorías de recursos
naturales que sean pertinentes y los correspondientes conceptos de referencia
determinarán los elementos de la evaluación. Por ejemplo, los elementos que
deban considerarse serán notablemente diferentes en función de si los daños
afectan a especies y hábitats naturales protegidos o al suelo. Estos elementos
específicos se tratan con más detalle en las próximas secciones de las
presentes Directrices.
Enfoque de la
evaluación
62. El enfoque de la evaluación
tendrá que variar en función de las circunstancias pertinentes, de los fines y
del contexto.
63. La definición de «daños»
refleja que los efectos adversos comprenden cambios y perjuicios que han de ser
mensurables, y la definición de «daño medioambiental» refleja que dichos
cambios y perjuicios han de estar relacionados con los conceptos de referencia.
64. La medición implica comparar
el estado de los recursos y servicios naturales anterior al hecho
perjudicial con su estado posterior al hecho (obviamente, en lo que se
refiere al estado posterior, esta comparación será teórica en el caso de
una amenaza inminente, ya que la amenaza inminente todavía no se habrá
materializado en un daño). En la comparación intervienen dos formas
distintas de cuantificación o estimación, una enfocada a la situación anterior
y la otra a la situación posterior al hecho perjudicial (88). Es importante destacar que, si
bien es pertinente tanto para las acciones preventivas como para las
reparadoras, la evaluación tendrá que tratarse de forma diferente en función de
si el tiempo es un factor crítico en la acción. Cuando el tiempo sea un factor
crítico, la evaluación tendrá que efectuarse por medio de un dictamen rápido
basado en información existente y accesible de inmediato, a menudo de carácter
general. Este enfoque diferenciado encuentra respaldo en el asunto C-378/08,
Raffinerie Mediterranee (ERG) SpA y otros (89).
65. Cuando se trata de medir la
situación anterior, entra en juego el concepto de estado básico (véase el
recuadro 4 anterior). Aunque el estado básico puede ser constante, es probable
que varíe con el tiempo. Por ejemplo, el estado puede fluctuar de manera
regular o predecible (como en el caso de una llanura aluvial o de un lago
estacional como un turlough, por ejemplo (90)), o puede que la superficie del
hábitat o la población de una especie afectada ya esté aumentando o
disminuyendo.
66. En cuanto al cambio o
perjuicio, este se medirá por la diferencia entre la situación del recurso o
servicio natural después del hecho perjudicial y el estado básico. Por tanto,
la situación posterior al hecho perjudicial también debe ser conocida.
67. La diferencia entre el estado
básico y la situación posterior al hecho perjudicial puede ser inestable, ya
sea porque los factores perjudiciales continúen generando efectos adversos o
porque la magnitud de dichos efectos adversos vaya en aumento. La evaluación de
la importancia también tendrá que abordar los factores perjudiciales causantes
de los efectos adversos, ya que uno de sus fines es la gestión inmediata de
dichos factores.
La realización de
la evaluación
68. En función de los fines que
sean pertinentes para las circunstancias que se presenten, puede que la
evaluación de la importancia de los cambios en los recursos naturales tenga que
hacerse en distintas etapas y teniendo en cuenta distintos tipos de información
(91).
69. Cuando sea preciso adoptar
medidas preventivas al respecto de una amenaza inminente, el operador —y, si es
necesario, la autoridad competente— deberá reconocer los factores perjudiciales
potenciales asociados a la actividad profesional, y asegurarse sin demora de
que no causen efectos adversos a los recursos naturales pertinentes ni
perjuicios a ningún servicio de recursos naturales.
70. Del mismo modo, cuando los
factores perjudiciales requieran gestión inmediata, el operador —y, si es
necesario, la autoridad competente— deberá reconocer los factores perjudiciales
asociados a la actividad profesional, y asegurarse de que se lleven a cabo
intervenciones rápidas para gestionarlos a fin de detener la cadena de
causalidad de efectos adversos significativos para los recursos naturales
pertinentes o de perjuicios de los servicios de recursos naturales.
71. Para los fines de las medidas
preventivas y la gestión inmediata de los factores perjudiciales, la necesidad
de una evaluación rápida significa que habrá que utilizar la información
disponible de inmediato y extraer conclusiones basadas en ella. A menudo será
clave la información general acerca de la naturaleza de los factores
perjudiciales y la exposición de un recurso natural a sus efectos adversos, ya
que puede que no haya tiempo para esperar a que aparezcan detalles específicos
del lugar. En estas circunstancias es necesario aplicar el principio de cautela
(92).
72. Cuando sea necesario adoptar
medidas reparadoras, será adecuado realizar una evaluación más profunda, y el
tiempo no debe ser un factor tan crítico en este caso. No obstante, deberá ser
oportuna, ya que el tiempo también es un factor pertinente en relación con las
medidas reparadoras descritas en el anexo II (93).
73. En lo que respecta en
particular a las medidas reparadoras, no cabe descartar, como se indica en el
apartado 20, que haya un desfase temporal entre el hecho perjudicial y la
primera oportunidad de evaluar su importancia. No obstante, en virtud de las
disposiciones de la Directiva sobre el alcance temporal (mencionado
anteriormente en el apartado 24), la existencia de un desfase temporal no es
motivo para abstenerse de efectuar la evaluación, especialmente cuando el hecho
perjudicial haya tenido efectos adversos duraderos.
74. Las circunstancias que dan
lugar a una posible responsabilidad en virtud de la Directiva también pueden hacer
que la evaluación aborde un incumplimiento de otro instrumento normativo en
materia de medio ambiente, como la Directiva sobre la evaluación del impacto
ambiental o la Directiva sobre los hábitats (94). Sin embargo, la evaluación de
la importancia en virtud de la Directiva sobre responsabilidad medioambiental
no debe mezclarse con las formas de evaluación necesarias para abordar un
incumplimiento de la normativa, ni supeditarse a ellas. Cualquier procedimiento
conjunto (como una evaluación de impacto ambiental ex post) para
corregir tanto un incumplimiento de la normativa (por ejemplo, no llevar a cabo
una evaluación de impacto ambiental previa de carácter obligatorio) como una
evaluación de la importancia de los cambios en un recurso natural en virtud de
la Directiva sobre responsabilidad medioambiental debe ser coherente con los
requisitos de esta última.
Determinación de la
importancia
75. La importancia debe
determinarse en virtud de los fines que sea necesario cumplir. En vista de la
definición de «estado básico», ha de determinarse en relación con la superficie
física efectiva de suelo o de agua o bien (en el caso de las especies
protegidas) con las poblaciones concretas que se hayan visto adversamente
afectadas o que estén en riesgo de verse afectadas, teniendo en cuenta las
características intrínsecas preexistentes o los factores dinámicos que puedan
haber estado influyendo en los recursos naturales en cuestión con independencia
del hecho perjudicial.
76. En lo que respecta al
carácter de «significativo», en el asunto C-297/19, Naturschutzbund Deutschland
- Landesverband Schleswig-Holstein eV, el Tribunal afirmó lo siguiente: «De la
utilización del adjetivo «significativos», en el artículo 2, punto 1, letra a),
párrafo primero, de la Directiva 2004/35, se desprende que únicamente los daños
que presenten una cierta gravedad, calificados como «daños significativos» en
el anexo I de esa Directiva, pueden considerarse daños a las especies y
hábitats naturales protegidos, lo que implica, en cada caso concreto, la
necesidad de evaluar la importancia de los efectos del daño de que se trate» (95). Este asunto indica que el
carácter de «significativo» es, al final, una cuestión de Derecho de la Unión.
Con respecto a los «daños a las especies y hábitats naturales protegidos», el
anexo I de la Directiva sobre responsabilidad medioambiental establece que
«[l]os cambios adversos significativos en el estado básico deberían
determinarse mediante datos mensurables como […]». Por tanto, el pasaje del
asunto C-297/19 antes citado también indica que, para esta categoría de daño
medioambiental, la determinación de la importancia es una cuestión de
evaluación técnica objetiva, basada en datos mensurables. Cabe deducir que lo
mismo se aplica al resto de categorías de daño medioambiental recogidas en la
Directiva.
77. También cabe deducir de lo
anterior que no se puede descartar la aplicación de la Directiva en virtud de
opiniones arbitrarias y subjetivas sobre lo que tiene carácter significativo o
en virtud de consideraciones socioeconómicas ajenas a la Directiva a fin de
evaluar y determinar la importancia. Sin embargo, puede hacerse uso, cuando sea
oportuno, de las exclusiones, exenciones (96) y defensas (97) previstas en la Directiva para
abordar consideraciones socioeconómicas o bien de las evaluaciones de
proporcionalidad inherentes a la Directiva (98).
78. La importancia de los efectos
no depende necesariamente de que estén presentes a gran escala. En el asunto
C-392/96, Comisión/Irlanda, el Tribunal señaló en relación con la Directiva
sobre la evaluación del impacto ambiental, que «[e]n efecto, incluso un
proyecto de dimensiones reducidas puede tener un impacto considerable en el
medio ambiente cuando esté situado en un lugar en el que los factores
medioambientales descritos en el artículo 3 de la Directiva, como la fauna y la
flora, el suelo, el agua, el clima o el patrimonio cultural, sean sensibles a la
más mínima modificación.» Un razonamiento análogo puede considerarse aplicable
en el contexto de la Directiva sobre responsabilidad medioambiental.
79. Con respecto al fin de
garantizar medidas preventivas, la importancia estará relacionada con la evitación
de factores perjudiciales que causen efectos adversos en zonas o poblaciones
específicas. Lo mismo se aplica al fin de garantizar la gestión inmediata de
los factores perjudiciales. Los efectos adversos serán los mencionados a continuación
en los apartados 82 y 83. La determinación debería girar en torno a si los
factores perjudiciales pueden provocar algunos o todos estos efectos adversos
que se producen.
80. La Directiva está sujeta a
interpretación de conformidad con los métodos interpretativos del Tribunal, y
en virtud de los principios jurídicos pertinentes, como el principio de cautela
(99) (véase también el apartado 8 del
presente documento). En virtud del principio de cautela, no es necesario tener
la seguridad científica de que se van a producir efectos adversos mensurables.
Una convicción razonable es suficiente. Por otra parte, si el operador o la
autoridad competente decide no adoptar o exigir medidas preventivas o
una gestión inmediata de los factores perjudiciales, su decisión debe basarse
en que no exista duda científica razonable en cuanto a la ausencia de efectos
adversos mensurables para un recurso natural (100).
81. Si existe una determinación
de importancia para los fines de las medidas preventivas y la gestión inmediata
de los factores perjudiciales, se plantea la cuestión de si será necesario y
oportuno adoptar medidas preventivas y gestionar los factores perjudiciales.
Las medidas y la gestión deben ir dirigidas a detener o interrumpir cualquier
cadena de causalidad generada por los factores perjudiciales que pueda dar
lugar —o ya haya dado lugar— a que el recurso natural experimente efectos
adversos de la naturaleza que se menciona a continuación en los apartados 82 y 83.
El asunto Folk demuestra que una autorización existente al respecto de los
factores perjudiciales no exime necesariamente al operador de la necesidad de
intervenir. En la medida en que la Directiva permite utilizar una autorización
existente, deben cumplirse las condiciones pertinentes. Por otra parte, es
probable que el incumplimiento de una autorización pertinente u otros
requisitos normativos sea, de por sí, una clara indicación de la necesidad de
aplicar medidas preventivas y medidas para gestionar factores perjudiciales en
virtud de la Directiva sobre responsabilidad medioambiental. Esto es porque es
probable que demuestre que los factores perjudiciales pertinentes no han estado
sometidos al grado de control que el cumplimiento de los requisitos normativos
aseguraría y, por tanto, son más susceptibles de causar los efectos adversos
incluidos en el ámbito de aplicación de la Directiva.
82. Con respecto al fin de
determinar la necesidad de adoptar medidas reparadoras, las disposiciones del
anexo II relativas a los daños a las especies y hábitats naturales protegidos y
a los daños a las aguas indican cómo debe efectuarse la determinación de la
importancia y de los perjuicios para los servicios en relación con estos recursos
naturales. Todo lo siguiente ha de tenerse en cuenta en virtud de los conceptos
de referencia pertinentes y del concepto de perjuicio de los servicios: pérdida
permanente mensurable de una zona, parte de una zona, una población o parte de
una población (101); deterioro mensurable de una
zona, parte de una zona, o de las condiciones de vida de una población o parte
de una población, que, no obstante, es susceptible de restitución (102); pérdida mensurable de servicios
prestados por las zonas o poblaciones afectadas (103); y el desfase temporal
mensurable que se produciría antes de que pudiera restituirse el estado básico,
si es que dicha restitución es posible (104). Los efectos adversos para el
recurso serán significativos si existe pérdida o deterioro mensurable al
respecto de una zona o población. En cuanto a los servicios asociados, tiene
que haber una pérdida mensurable de los servicios que estos recursos naturales
prestan.
83. En lo que respecta a los
daños al suelo, las disposiciones del anexo II indican que debería considerarse
al menos lo siguiente: la presencia, el tipo y la concentración de los
contaminantes pertinentes, su riesgo y sus posibilidades de propagación; las
características y la función de la tierra; y el uso actual y futuro uso
planificado del suelo contaminado. El riesgo para la salud humana será
significativo si, en el medio ambiente local específico, existe un cambio
mensurable en el nivel de exposición nociva directa o indirecta de los seres
humanos a contaminantes cuya causa pueda vincularse a una actividad profesional
del anexo III. Puede producirse una exposición indirecta si el suelo
contaminado presta servicios a otros recursos naturales, por ejemplo si filtra
contaminantes que puedan llegar al agua o si los contaminantes se propagan a
través de la tierra, del aire o del agua.
Combinaciones de
diferentes categorías de daño medioambiental
84. El hecho de que la definición
de «daño medioambiental» comprenda tres subcategorías distintas de daños a los
recursos naturales no implica que todas las categorías tengan que aparecer en
los efectos adversos para que se deriven responsabilidades. Pueden derivarse
responsabilidades aunque solo aparezca una categoría de daño medioambiental.
Del mismo modo, cuando se produzcan daños medioambientales correspondientes a
más una categoría, será necesario abordar todas las categorías presentes. La
Directiva no otorga discrecionalidad para limitar su aplicación a categorías
concretas.
5. «DAÑOS A LAS ESPECIES Y HÁBITATS NATURALES
PROTEGIDOS»
85. La definición de «daños a las
especies y hábitats naturales protegidos» está estrechamente relacionada con
las disposiciones de la Directiva sobre las aves y de la Directiva sobre los
hábitats. En las presentes Directrices, estas directivas reciben la
denominación colectiva de «Directivas sobre la naturaleza». En particular, la
Directiva sobre responsabilidad medioambiental y las Directivas sobre la
naturaleza tienen varios conceptos en común. Como se indica en el considerando 5
de la Directiva sobre responsabilidad medioambiental, cuando un concepto se
deriva de otra legislación pertinente de la Unión, debe utilizarse la misma
definición para que puedan utilizarse criterios comunes y promoverse una
aplicación uniforme. Al mismo tiempo, es necesario tener en cuenta una serie de
diferencias de cobertura entre las Directivas sobre la naturaleza, de una
parte, y la Directiva sobre responsabilidad medioambiental, de otra.
86. Las Directrices ponen el
foco, en particular, en lo siguiente:
— el alcance
material y geográfico de las especies y hábitats naturales protegidos en
cuestión;
— el concepto de
referencia de los efectos adversos, es decir, el estado favorable de
conservación;
— la evaluación
de la importancia;
— exclusiones.
Alcance material y
geográfico de las especies y hábitats naturales protegidos
Recuadro
5: Definición de «especies y hábitats naturales protegidos»
El artículo 2,
punto 3, de la Directiva sobre responsabilidad medioambiental establece que se
entiende por «especies y hábitats naturales protegidos»:
«a)
las especies
mencionadas en el apartado 2 del artículo 4 o enumeradas en el Anexo I de la
Directiva 79/409/CEE, o enumeradas en los Anexos II y IV de la Directiva
92/43/CEE;
b)
los hábitats de
especies mencionadas en el apartado 2 del artículo 4 o enumeradas en el Anexo I
de la Directiva 79/409/CEE o enumeradas en el Anexo II de la Directiva
92/43/CEE, y los hábitats naturales enumerados en el Anexo I de la Directiva
92/43/CEE y lugares de reproducción o zonas de descanso de las especies
enumeradas en el Anexo IV de la Directiva 92/43/CEE; y
c)
en caso de que
así lo determine un Estado miembro, cualesquiera hábitats o especies no
enumerados en dichos anexos que el Estado miembro designe para fines
equivalentes a los establecidos en esas dos Directivas.»
87. Las «especies protegidas»
comprenden, en primer lugar, determinadas especies protegidas por las
Directivas sobre la naturaleza y, en segundo lugar, cualquier especie adicional
que un Estado miembro decida incluir a efectos de responsabilidad. La segunda
categoría de especies queda a discreción de los Estados miembros, en virtud de
la opción recogida en el artículo 2, punto 3, letra c), de la Directiva sobre
responsabilidad medioambiental. Más de la mitad de los Estados miembros se han
acogido a esta opción (105). Con respecto a la primera
categoría de especies, no existe un solapamiento perfecto entre las
especies recogidas en las Directivas sobre la naturaleza, de una parte, y la
Directiva sobre responsabilidad medioambiental, de otra.
88. En lo que respecta a las
especies de aves, las especies comprendidas en la definición presentada
anteriormente en el recuadro 5 son las mencionadas en el artículo 4, apartado 2,
o recogidas en el anexo I de la Directiva sobre las aves. El artículo 4,
apartado 2, de la Directiva sobre las aves se refiere a las especies
migratorias cuya llegada sea regular, y el anexo I de la Directiva sobre las
aves enumera otras especies de aves. En conjunto, todas ellas representan un subgrupo
de la avifauna europea (106). La definición de «especies
protegidas»no se aplica a especies de aves no recogidas en el anexo I de
la Directiva sobre las aves y que no sean especies migratorias cuya llegada sea
regular, salvo que sean agregadas por un Estado miembro.
89. Con respecto a las especies
distintas de las aves, la definición comprende las especies animales y
vegetales enumeradas en los anexos II y IV de la Directiva sobre los hábitats. No
comprende directamente determinadas especies que están recogidas únicamente
en el anexo V de la Directiva sobre los hábitats (107), a menos que los Estados
miembros las agreguen específicamente o que representen especies típicas de un
hábitat natural recogido en el anexo I de la Directiva sobre los hábitats (108). No obstante, hay que señalar
que el anexo V incluye especies de peces que pueden aparecer en la categoría de
«daños a las aguas» (véase la sección 6 del presente documento).
90. Los hábitats enumerados en el
anexo I de la Directiva sobre los hábitats se encuentran, en particular, en los
espacios Natura 2000 identificados para estos hábitats. Sin embargo, la
Directiva sobre responsabilidad medioambiental no se limita en su aplicación a
los hábitats del anexo I que se encuentran en Natura 2000. En virtud del
artículo 17 de la Directiva sobre los hábitats, los Estados miembros elaboran
«mapas de distribución» de hábitats del anexo I, que abarcan todo su territorio
(109). Sin embargo, estos no deben
tratarse como la única información sobre la presencia de hábitats del anexo I.
Hay que señalar que los hábitats naturales comprenden distintos elementos, como
las especies típicas, que se describen en el Manual de los hábitats (110).
91. Los hábitats de las especies
de aves migratorias cuya llegada sea regular y de las especies de aves
enumeradas en el anexo I de la Directiva sobre las aves incluirán, en
particular, los que se encuentran en las zonas de protección especial (ZPE)
clasificadas con arreglo al artículo 4 de la Directiva sobre las aves. Sin
embargo, aunque es probable que las ZPE comprendan los hábitats más
importantes, según el redactado de la Directiva sobre responsabilidad
medioambiental, la aplicación de los daños a los hábitats no se limita a los
hábitats de especies de aves en ZPE. Los Estados miembros entregan a la
comisión mapas de distribución reproductiva (10 x10 km) que abarcan todas las
especies reproductoras del anexo I (incluidas las sedentarias) y otras especies
reproductoras migratorias susceptibles de clasificación ZPE (111).
92. Los hábitats de especies
enumerados en el anexo II de la Directiva sobre los hábitats se encuentran, en
particular, en los espacios Natura 2000 identificados para estas especies. Sin
embargo, la Directiva sobre responsabilidad medioambiental no se limita en su
aplicación a los hábitats naturales que se encuentran en Natura 2000. En virtud
del artículo 17 de la Directiva sobre los hábitats, los Estados miembros
entregan a la Comisión «mapas de distribución» de las especies del anexo II,
que abarcan todo su territorio (112).
93. Con respecto a los lugares de
reproducción y descanso de las especies enumeradas en el anexo IV de la
Directiva sobre los hábitats, la Comisión ha elaborado orientaciones que pueden
ser útiles para identificarlos (113). Sin embargo, las Directivas
sobre la naturaleza no obligan a los Estados miembros a informar a la Comisión
acerca de su localización (en relación con especies enumeradas únicamente
en el anexo IV).
94. Al igual que con las
especies, los Estados miembros pueden incluir hábitats naturales designados con
fines equivalentes en el plano nacional que sean adicionales a los vinculados a
las Directivas sobre la naturaleza (114).
95. En lo que respecta al alcance
geográfico, algunas especies protegidas, como los cetáceos, y algunos hábitats
naturales, como los arrecifes, se encuentran mar adentro. La Directiva sobre
responsabilidad medioambiental se les aplica al respecto de lo siguiente: aguas
interiores y territoriales; la zona económica exclusiva (ZEE) u otras zonas en
que los Estados miembros ejerzan derechos equivalentes a soberanía; y, en el
caso de especies y hábitats que se encuentren en el lecho marino o que dependan
de él, como las tortugas marinas, la plataforma continental (115).
Concepto de
referencia de los efectos adversos
96. El concepto de referencia de
los efectos adversos para las especies y hábitats naturales protegidos, el
«estado favorable de conservación», está definido expresamente tanto en la
Directiva sobre responsabilidad medioambiental como en la Directiva sobre los
hábitats (116) y las definiciones son parecidas.
Recuadro 6:
Definición de «estado favorable de conservación» en la Directiva sobre
responsabilidad medioambiental
El artículo 2,
punto 4, de la Directiva sobre responsabilidad medioambiental establece que se
entiende por «estado de conservación»:
«a)
con respecto a
un hábitat natural, la suma de influencias que actúan sobre él y sobre sus
especies típicas que puedan afectar a su distribución natural a largo plazo, a
su estructura y funciones, así como a la supervivencia a largo plazo de sus
especies típicas, según el caso, en el territorio europeo de los Estados
miembros al cual se aplica el Tratado, en el territorio de un Estado miembro o
en el área de distribución natural de dicho hábitat. El estado de conservación
de un hábitat natural se considerará «favorable» cuando se cumplan todas las
condiciones siguientes:
— su área de
distribución natural y las zonas que abarque esa extensión sean estables o
estén en crecimiento;
— concurran la
estructura específica y las funciones necesarias para su mantenimiento a largo
plazo y sea probable que estas vayan a seguir concurriendo en un futuro
previsible; y
— el estado de
conservación de sus especies típicas sea favorable, tal como se define en la
letra b);
b)
con respecto a
una especie, la suma de influencias que actúan sobre ella que puedan afectar a
su distribución a largo plazo y a la abundancia de sus poblaciones, según el
caso, en el territorio europeo de los Estados miembros al cual se aplica el
Tratado, en el territorio de un Estado miembro o en el área de distribución
natural de dicha especie.
El estado de
conservación de una especie se considerará «favorable» cuando se cumplan todas
las condiciones siguientes:
— los datos de
dinámica de población para la especie de que se trate indiquen que se está
manteniendo a largo plazo como componente viable de sus hábitats naturales;
— el área de
distribución natural de esa especie no se esté reduciendo ni sea probable que
vaya a reducirse en un futuro previsible; y
— exista un
hábitat suficientemente amplio como para mantener sus poblaciones a largo plazo
y sea probable que vaya a seguir existiendo.»
97. La referencia a la «suma» de
influencias que se hace en la definición presentada en el recuadro 6 indica que
diferentes influencias individuales contribuyen a los resultados generales del
estado de conservación que se mencionan. Las influencias pueden ser positivas o
negativas, y generar sus efectos directa o indirectamente. Los hechos
perjudiciales que causan daños medioambientales computan para el cálculo pero
no son representativos de la suma total de influencias.
98. La definición de «estado de
conservación» hace referencia a varios parámetros cuando se describen los
resultados de la suma de influencias para el estado de conservación. En el caso
de los hábitats naturales, estos parámetros comprenden su distribución natural
a largo plazo, su estructura y funciones, así como la supervivencia a largo
plazo de sus especies típicas, según el caso, en el territorio europeo de los
Estados miembros al cual se aplica el Tratado, en el territorio de un Estado
miembro o en el área de distribución natural de dicho hábitat. En el caso de
una especie, estos parámetros consisten en su distribución a largo plazo y la
abundancia de sus poblaciones, según el caso, en el territorio europeo de los
Estados miembros al cual se aplica el Tratado, en el territorio de un Estado
miembro o en el área de distribución natural de dicha especie. Las referencias
geográficas a diferentes escalas son objeto de consideraciones adicionales en
el apartado 118 del presente documento en relación con la evaluación de la
importancia.
99. Los parámetros antes
mencionados se cualifican adicionalmente en las descripciones precisas de lo que
constituye un estado «favorable» de conservación. Por ejemplo, en relación con
los hábitats naturales, la cualificación correspondiente al parámetro de la
distribución natural a largo plazo se expresa de la manera siguiente: «su área
de distribución natural y las zonas que abarque esa extensión sean estables o
estén en crecimiento.»
100. Las influencias individuales
—como los hechos perjudiciales que causan daños medioambientales— pueden tener
que ver con uno o varios de estos parámetros y cualificaciones. Una influencia
individual no tiene que afectar necesariamente a todos los distintos parámetros
y cualificaciones al mismo tiempo. Aunque un hecho perjudicial puede
representar una influencia individual, no cabe descartar que algunos de los
efectos adversos que genera se combinen con otras influencias. Por ejemplo, un
hecho perjudicial puede ser el envenenamiento de individuos pertenecientes a
una población de una especie protegida en un contexto en que la población ya
padece otras influencias negativas que entonces actúan en combinación con los
efectos adversos del veneno.
101. En el contexto de las
Directivas sobre la naturaleza, los servicios de la Comisión han elaborado
documentación que aclara conceptos como el «área de distribución natural» (117).
La evaluación de
los efectos adversos significativos
Circunstancias
102. Como ha quedado claro en el
apartado 14 del presente documento, hay una mayor variedad de operadores y de
actividades profesionales pertinentes a los efectos de los daños a las especies
y hábitats naturales protegidos que a los efectos de los daños a las aguas y al
suelo. Por tanto, la evaluación del carácter significativo de los efectos
adversos tiene que ver con una variedad potencialmente mayor de causas,
personas responsables y factores perjudiciales.
Contexto
103. Como puede apreciarse en el
texto del recuadro 3, el concepto de carácter significativo se expresa en
términos de daños que produzcan «efectos adversos significativos en la
posibilidad de alcanzar o de mantener el estado favorable de conservación» de
las especies y hábitats naturales protegidos.
104. Como cabe deducir de lo
expuesto en los apartados 98 a 101 del presente documento, los efectos adversos
pueden ser significativos cuando un hecho perjudicial influye solo en uno o en
algunos de los parámetros y cualificaciones mencionados en la definición de
«estado favorable de conservación». Por ejemplo, matar a una rara ave de presa
mediante el uso ilegal de veneno en una actividad de gestión del suelo puede
tener efectos adversos para la dinámica de población y el área de distribución
de dicha ave sin reducir el hábitat disponible (aunque, por supuesto, la
presencia de venenos perjudicará a los servicios de recursos naturales que el
hábitat presta para el ave).
105. El estado de conservación de
las especies y hábitats naturales protegidos es un hecho objetivo y no es fijo
ni inmutable. Las Directivas sobre la naturaleza tienen por objeto mantener el
estado favorable de conservación cuando este ya se haya conseguido, o alcanzar
un estado favorable de conservación cuando el estado actual sea desfavorable.
Cuando se refiere a alcanzar o mantener el estado favorable de conservación, el
texto de la definición tiene en cuenta ambas posibilidades. De este modo,
cuando el estado de conservación ya es favorable, los efectos adversos pueden
comprometer el mantenimiento de un statu quo positivo y, cuando el
estado de conservación es desfavorable, los efectos adversos podrían seguir
deteriorándolo o poner en peligro la necesaria mejora de un statu quo negativo.
Esto significa que los efectos adversos para una especie o hábitat natural
protegido que se encuentra en un estado desfavorable no pueden tratarse como si
no fueran parte de los daños sufridos por una especie o hábitat natural
protegido por el único motivo de que dicha especie o hábitat ya se encuentra en
mal estado. Por el contrario, es preciso abordar la capacidad de la especie o
hábitat para alcanzar un estado de conservación favorable, y cualquier
contratiempo para dicha capacidad. Como se indica en el apartado 118 del
presente documento, la evaluación del carácter significativo de los efectos
adversos debe tener sentido en el plano local.
106. En la práctica, muchas de
las especies y hábitats naturales protegidos que se inscriben en el ámbito de
aplicación de la Directiva sobre responsabilidad medioambiental y de las
Directivas sobre la naturaleza se encuentran en un estado desfavorable de
conservación (118).
107. Cuando una especie o hábitat
enumerado en las Directivas sobre la naturaleza se encuentra en un estado de
conservación desfavorable, estas Directivas requieren medidas para restituir un
estado de conservación favorable (119). En este contexto, es necesario
tener en cuenta los efectos adversos en la aplicación de medidas de restitución
al objeto de alcanzar un estado favorable de conservación, como por ejemplo
medidas de restitución de hábitats o programas de reintroducción de especies.
Un ejemplo sería tener en cuenta, con respecto a un hecho perjudicial que
provoque mortalidad de peces, cualquier medida de conservación activa en un
lugar específico con el fin de mejorar el estado de conservación de una especie
de pez afectada. Esto tendrá que ver con el aspecto de la dinámica de
población. También deben considerarse los efectos adversos para el potencial de
restitución. Por ejemplo, puede que un lugar afectado acoja a una especie que
se encuentre en un estado no favorable, pero con un potencial de restitución
que refleje su presencia actual. Los efectos adversos que tengan un impacto
negativo sobre la presencia de la especie también pueden reducir el potencial
de restitución.
La realización de
la evaluación
108. La definición requiere que
se evalúe el carácter significativo de dichos efectos en relación con el
estado básico, teniendo en cuenta los criterios expuestos en el Anexo I.
Recuadro 7:
Texto de los criterios recogidos en el anexo I de la Directiva
«El carácter
significativo del daño que produzca efectos adversos en la posibilidad de alcanzar
o de mantener el estado favorable de conservación de hábitats o especies se
evaluará en relación con el estado de conservación que tuviera al producirse el
daño, con las prestaciones ofrecidas por las posibilidades recreativas que
generan y con su capacidad de regeneración natural. Los cambios adversos
significativos en el estado básico deberían determinarse mediante datos
mensurables como:
— el número de
individuos, su densidad o la extensión de la zona de presencia;
— el papel de
los individuos concretos o de la zona dañada en relación con la especie o la
conservación del hábitat, la rareza de la especie o del hábitat (evaluada en el
plano local, regional y superior, incluido el plano comunitario);
— la capacidad
de propagación de la especie (según la dinámica específica de la especie o
población de que se trate), su viabilidad o la capacidad de regeneración
natural del hábitat (según la dinámica específica de sus especies
características o de sus poblaciones);
— la capacidad
de la especie o del hábitat, después de haber sufrido los daños, de recuperar
en breve plazo, sin más intervención que el incremento de las medidas de
protección, un estado que, tan solo en virtud de la dinámica de la especie o
del hábitat, dé lugar a un estado equivalente o superior al básico.
Los daños con
efectos demostrados en la salud humana deberán clasificarse como daños
significativos.
No tendrán que
clasificarse como daños significativos los siguientes:
— las
variaciones negativas inferiores a las fluctuaciones naturales consideradas
normales para la especie o el hábitat de que se trate;
— las
variaciones negativas que obedecen a causas naturales o se derivan de
intervenciones relacionadas con la gestión corriente de los parajes, según se
definan en el registro de hábitats o en la documentación de objetivos o según
hayan sido efectuadas anteriormente por los propietarios u operadores;
— los daños a
especies o hábitats con demostrada capacidad de recuperar, en breve plazo y sin
intervención, el estado básico o bien un estado que, tan solo en virtud de la
dinámica de la especie o del hábitat, dé lugar a un estado equivalente o
superior al básico.»
109. El estado básico se refiere
a la zona específica o a la población o poblaciones específicas de la especie
afectadas por los efectos adversos. Para analizar estos deberá utilizarse la
mejor información disponible.
110. Teniendo en cuenta que el
ejercicio de evaluación es específico de la zona o de la población, el estado
básico debe estar relacionado con los parámetros y cualificaciones antes
mencionados. En el caso de los hábitats naturales enumerados en el anexo I de
la Directiva sobre los hábitats, por ejemplo, esto supondría analizar los
hábitats presentes en un paraje concreto, su estructura y función, así como sus
especies típicas. Por ejemplo, puede que haya un mosaico de diferentes hábitats
naturales, o que un hábitat funcione en relación con una masa de agua (como
cuando una marisma funciona según las mareas de unas aguas costeras). En el
caso de los espacios Natura 2000, es probable que el formulario de datos
normalizado sea una importante fuente de información (120).
111. Al determinar estas
especificidades, pueden presentarse varias dificultades prácticas: determinar
la mejor información disponible en las circunstancias del caso, y asegurar la
fiabilidad de la información.
112. Cuando los daños ya se hayan
producido, el propio daño puede ser un impedimento para estimar el estado
básico. Cuando un hábitat haya quedado dañado o destruido, o se hayan
desplazado especies del mismo, puede ser muy difícil averiguar el estado básico
por medio de información recogida a posteriori. Esto puede ser
especialmente evidente en la clase de circunstancias ilustradas por los asuntos
C-529/15, Folk, y C-297/19, Naturschutzbund Deutschland - Landesverband
Schleswig-Holstein eV, es decir, puede que una actividad profesional haya
estado creando efectos adversos de forma acumulativa a lo largo de un período
de tiempo muy prolongado, de modo que el hábitat no funcione de la manera que
lo haría naturalmente o que se haya eliminado la presencia de una especie protegida.
Sin embargo, no es necesario cuantificar con exactitud lo que se ha eliminado o
perdido, ya que la definición utiliza el término «considerado». También cabe
referirse al asunto C-374/98, Comisión/Francia (121), en que el Tribunal indicó que
no deben obtenerse beneficios del incumplimiento de los requisitos de la
Directiva sobre las aves. En el contexto de la Directiva, un operador que, a
través de un acto u omisión de carácter ilícito, destruya o dañe aquello que
permitiría recoger datos (por ejemplo, sellando un humedal protegido para
obtener beneficio económico) no debería obtener beneficios de ello frente a un
operador que actúe de manera lícita.
113. También es pertinente el
asunto C-157/89, Comisión/Italia, en que el Tribunal consideró el concepto de
mejor información disponible en el contexto de la Directiva sobre las aves y
confirmó la importancia de la bibliografía científica autorizada de carácter
general en un contexto en que no se disponga de bibliografía más específica (122).
114. Incluso cuando un paraje
haya quedado gravemente dañado, puede ser posible obtener información acerca
del estado básico utilizando datos existentes de observación de la Tierra. Por
otra parte, cuando la información es limitada, puede ser oportuno determinar el
estado básico por medio de datos obtenidos de parajes similares no afectados
por un hecho perjudicial (es decir, «lugares de referencia») o por medio de
modelos (123).
115. La Comisión ha publicado una
tabla Excel titulada ELD Biodiversity Damage Register (Registro de daños
para la biodiversidad según la Directiva sobre responsabilidad medioambiental)
que contiene información sobre el estado básico de la biodiversidad (124). Contiene una amplísima variedad
de fuentes de información a nivel de la Unión y de todos los Estados miembros,
que incluye información de lugares específicos como los «formularios de datos
normalizados» de todos los espacios Natura 2000, y también proporciona enfoques
metodológicos de ámbito de la Unión y de ámbito nacional para ayudar a
determinar el estado básico de las especies y hábitats naturales protegidos (125).
116. El concepto de mejor
información disponible también comprende la calidad de la información
utilizada para establecer el estado básico, y las conclusiones extraídas de
dicha información. Es necesario tener cuidado con la fiabilidad y validez de la
información, así como de las conclusiones extraídas de ella, en particular si
un operador niega que se hayan producido o vayan a producirse efectos adversos.
En este contexto, cabe referirse al asunto C-209/02, Comisión/Austria, en que
el Tribunal dictaminó que las autoridades competentes no habían extraído las conclusiones
correctas a partir de una valoración científica de los efectos que un proyecto
podía tener en un espacio Natura 2000 (126).
117. Con respecto a la situación posterior
al hecho perjudicial, la primera frase del párrafo primero del anexo I ayuda a
poner el estado básico en contexto, haciendo referencia al estado de conservación,
a las prestaciones ofrecidas por las posibilidades recreativas, y a la
capacidad de regeneración natural. Se trata de criterios contextuales
generales, es decir, lo que se conoce de forma general acerca de las especies o
hábitats naturales protegidos expuestos a los efectos adversos del hecho
perjudicial (la tabla Excel mencionada anteriormente titulada ELD
Biodiversity Damage Register pretende ser útil en este sentido). Las
referencias que se hacen en la definición del «estado de conservación» al territorio
europeo de los Estados miembros al cual se aplica el Tratado, al territorio de
un Estado miembro y al área de distribución natural permiten establecer este
contexto a distintos niveles. Por ejemplo, un hábitat endémico raro y
geográficamente confinado presentará una situación diferente a la de un hábitat
con una amplia distribución en y entre los Estados miembros.
118. La segunda frase del párrafo
primero del anexo I se refiere a la determinación de los efectos adversos
mediante datos mensurables, y aporta ejemplos. Esta frase sirve para subrayar
que los efectos adversos se refieren a cambios adversos y perjuicios
mensurables. Los datos se refieren tanto a las áreas y poblaciones específicas
afectadas como a las especies y tipos de hábitats en cuestión con carácter más
general. Esto implica que tanto la información específica de lugares y
poblaciones como la información de carácter más general (como la que se
encuentra en la bibliografía científica, por ejemplo) tienen su importancia:
— El primer
guion se refiere al número de individuos, su densidad o la extensión de la
zona de presencia. En el caso de las especies protegidas, puede comprender
tanto el número de especímenes muertos como el número de especímenes que han
sufrido daños u otros perjuicios. En el caso de los hábitats, la zona de
presencia puede comprender los hábitats de especies protegidas, sus lugares de
reproducción y descanso, y los hábitats enumerados en el anexo I de la
Directiva sobre los hábitats, y puede estar relacionada con la pérdida de
hábitats, el deterioro de los hábitats y los perjuicios para los servicios que
dichos hábitats prestan.
— El segundo
guion tiene una finalidad comparativa y tiene por objeto relacionar los
especímenes y la zona afectada con la conservación general de las especies y
hábitats en cuestión. La referencia a la evaluación en el plano local, regional
y superior recuerda a las referencias al territorio europeo y de los Estados
miembros y al área de distribución natural contenidas en la definición del «estado
de conservación». La evaluación y determinación de la importancia ha de tener
sentido en el plano local. Las referencias a los planos nacional y europeo
ofrecen una orientación adicional que permite situar especímenes y hábitats en
diferentes contextos geográficos. Eso no significa que los efectos adversos
tengan que ser demostrados en los planos nacional y europeo.
— El tercer
guion trata de la capacidad de recuperación de las especies y hábitats
afectados. Es evidente que existe cierta variabilidad. Algunos hábitats poseen
características abióticas que no pueden regenerarse. Un ejemplo es el pavimento
calcáreo al que se hace referencia en el asunto C-258/11, Sweetman (127), y que se declaró bajo amenaza
de destrucción permanente en el contexto de un proceso de evaluación en virtud
de la Directiva sobre los hábitats. Dicha situación de pérdida permanente
podría producirse con relación a la Directiva sobre responsabilidad
medioambiental.
— El cuarto
guion trata del factor tiempo, y está estrechamente relacionado con el tercer
guion. Las referencias a un «breve plazo» y a la ausencia de intervención
tienen en cuenta la posibilidad de que una especie o hábitat pueda recuperarse
rápidamente de forma espontánea. No obstante, hay que destacar que esto es en
relación con el estado básico. Por consiguiente, es preciso tener en cuenta las
particularidades de la zona y la población afectadas. Por ejemplo, no cabe
descartar que haya factores locales que hagan que la recuperación se prolongue
más tiempo del que tardaría en otro lugar. No se define lo que constituye un
«breve plazo», pero la expresión implica que la especie o hábitat debe tener
cuando menos la capacidad de recuperarse rápidamente. Las especies con largos
ciclos reproductivos y los hábitats de lenta formación no tendrán tal
capacidad.
119. Como se ha indicado
anteriormente, el proceso de evaluación no es un fin en sí mismo, sino que
tiene los fines de determinar si existe necesidad de medidas preventivas,
gestión inmediata de los factores perjudiciales y medidas reparadoras, según
sea el caso. Es necesario reflejar en el proceso de evaluación que el tiempo es
un factor crítico para los fines primero y segundo. El texto de la definición
de «daños a las especies y hábitats naturales protegidos» hace referencia a que
la evaluación debe efectuarse «teniendo en cuenta» los criterios expuestos en
el anexo I. Esto debería permitir que se ponga el foco en los aspectos del
anexo I que sean necesarios para una determinación rápida de la necesidad de
medidas preventivas o gestión inmediata de los factores perjudiciales. Para los
fines de las medidas reparadoras, es probable que sea oportuno efectuar una
evaluación en mayor profundidad.
La determinación de
la importancia
120. Para los fines de las
medidas preventivas y las medidas de gestión inmediata de los factores
perjudiciales, debe efectuarse una determinación de la importancia si la
evaluación da lugar —o debería dar lugar— a una convicción razonable de que,
sin dichas medidas, se producirán cambios adversos y perjuicios del tipo que se
menciona a continuación en los apartados 121 y 122.
121. Con arreglo a los criterios
de ausencia de importancia que se mencionan más adelante en los apartados 124 y
125, para los fines de las medidas reparadoras al respecto de los hábitats
naturales, los cambios adversos serán significativos y se producirán perjuicios
si, al respecto de la superficie del hábitat natural afectado, tienen alguna de
las siguientes consecuencias:
— Una pérdida
permanente o provisional mensurable de la superficie que ocupa el hábitat.
— Un deterioro
mensurable de la estructura o funcionamiento del hábitat.
— Una reducción
permanente o provisional mensurable del área de distribución del hábitat.
— Una pérdida
permanente o provisional mensurable de especies típicas, o una reducción de su
área de distribución o hábitats disponibles.
— Un perjuicio
permanente o provisional mensurable de los servicios naturales vinculado a la
superficie, estructura y funciones del hábitat natural y sus especies típicas.
— Un desfase
mensurable entre el momento en que se producen los efectos adversos y el
momento en que se restituye el estado básico en cuanto a superficie,
estructura, funciones y especies típicas afectadas.
122. Con arreglo a los criterios
de ausencia de importancia que se mencionan más adelante en los apartados 124 y
125, para los fines de las medidas reparadoras al respecto de una especie
protegida, los cambios adversos serán significativos y se producirán perjuicios
si, al respecto de la población afectada, tienen alguna de las siguientes
consecuencias:
— Una pérdida
permanente o provisional mensurable de población (incluida la pérdida de un
espécimen o especímenes) o deterioro de la salud de una población que afecte a
la dinámica de población en la zona en que se produzcan los efectos adversos.
La pérdida de población puede producirse por mortalidades que tengan un nexo
causal con el hecho perjudicial. El deterioro de la salud de una población
podría implicar, por ejemplo, formas de daño como la bioacumulación de toxinas
o modificaciones genéticas nocivas a raíz de una fertilización cruzada con
individuos modificados genéticamente que se liberan de forma intencional al
medio ambiente (128).
— Una reducción
permanente o provisional mensurable del área de distribución de las especies
afectadas.
— Una reducción
permanente o provisional mensurable de los hábitats que tengan disponibles las
especies afectadas para mantenerse a largo plazo.
— Un perjuicio
permanente o provisional mensurable de los servicios naturales vinculado a la
pérdida de población, reducción del área de distribución o reducción de los
hábitats disponibles.
— Un desfase
mensurable entre el momento en que se producen los efectos adversos y el
momento en que se restituye el estado básico en cuanto a la población, la
extensión del área de distribución y la disponibilidad de los hábitats.
123. El párrafo segundo del anexo
I establece que los daños con efectos demostrados en la salud humana deberán
clasificarse como daños significativos. Es posible que un cambio adverso en una
especie protegida o en un hábitat natural incluya efectos que, debido a los
factores perjudiciales implicados, tenga relevancia paralela para la salud
humana. Por ejemplo, la contaminación de un hábitat natural por sustancias
tóxicas podría, al mismo tiempo, exponer a los seres humanos a efectos adversos
para la salud.
124. El último párrafo del anexo I
indica qué daños no deberán clasificarse como significativos. En el asunto
C-297/19, Naturschutzbund Deutschland - Landesverband Schleswig-Holstein eV, el
Tribunal afirmó lo siguiente: «De la utilización de la expresión «no tendrán
que» se desprende que los Estados miembros tienen la facultad, al transponer la
Directiva, de considerar que esos daños son o no significativos, en el sentido
del anexo I de la citada Directiva» (129). El Tribunal también dictaminó
que las disposiciones de este apartado deben interpretarse de forma estricta (130).
125. En lo que respecta al
contenido del último párrafo del anexo I:
— El primer
guion se refiere a las variaciones negativas inferiores a las fluctuaciones
naturales consideradas normales. Esto tiene que ver con el hecho de que el
estado básico puede no ser estático, como se ha mencionado anteriormente en el
apartado 65. Se pone el foco en la dimensión de las variaciones negativas en
relación con las variaciones naturales.
— El segundo
guion se refiere a las variaciones negativas que obedecen a causas naturales o
a la gestión corriente de los parajes. El Tribunal consideró este guion con
detalle en el asunto C-297/19, Naturschutzbund Deutschland - Landesverband
Schleswig Holstein eV Este asunto se refería al drenaje habitual de un humedal
Natura 2000 realizado por un organismo público como servicio a la agricultura.
El drenaje causó un descenso de los niveles hídricos, con efectos adversos para
una especie de ave protegida: el fumarel común (Chlidonias niger). El
Tribunal dictaminó que la expresión «gestión corriente» se refiere tanto a los
registros de hábitats y a la documentación de objetivos (que tienen que ver con
las medidas de gestión dirigidas por las autoridades competentes) como a la
gestión anterior de los propietarios u operadores (131). Determinó que «para no privar
al término «corriente» de su efecto útil en el marco de la protección del medio
ambiente, procede añadir que una gestión solo puede considerarse corriente si
resulta conforme con las buenas prácticas como, en particular, las buenas
prácticas agrícolas» (132). El Tribunal también dictaminó
que la gestión de un paraje protegido por las Directivas sobre los hábitats y
las aves puede comprender actividades agrarias, como el riego, pero solo puede
considerarse corriente si respeta los objetivos y cumple las obligaciones que
prevén esas Directivas (133). Esta sentencia se aplica a
todos los parajes protegidos por las Directivas sobre la naturaleza, no solo a
los espacios Natura 2000 (134). En lo que respecta a los
espacios Natura 2000, la importancia de unos objetivos apropiados de
conservación de estos parajes es digna de mención.
— El tercer
guion se refiere a la capacidad de los hábitats o especies de recuperar de
forma natural y en breve plazo un estado equivalente o superior al básico.
Exclusiones
126. La definición de «daños a
las especies y hábitats naturales protegidos» prevé exclusiones en referencia a
los apartados 3 y 4 del artículo 6 o al artículo 16 de la Directiva sobre los
hábitats y al artículo 9 de la Directiva sobre las aves. En el asunto C-297/19,
Naturschutzbund Deutschland - Landesverband Schleswig-Holstein eV, el Tribunal
dictaminó que estas exclusiones requieren una interpretación estricta (135).
127. De las referencias a estas
disposiciones de las Directivas sobre la naturaleza cabe extraer algunas
conclusiones.
128. En primer lugar, la mera
existencia de una autorización con arreglo a una de las disposiciones antes
mencionadas no implica que los efectos adversos queden excluidos con carácter
general del alcance de los daños a las especies y hábitats naturales
protegidos. Para que los efectos adversos sean excluidos:
— deben haber
sido previamente identificados,
— el acto
causante debe haber sido expresamente autorizado. Si un operador excede las
condiciones establecidas en una autorización (por ejemplo, ocupando un hábitat
más de lo que permite la autorización), pueden derivarse responsabilidades por
los efectos adversos relacionados con el incumplimiento (136).
129. En segundo lugar, el
redactado de las exclusiones indica que pueden derivarse
responsabilidades en virtud de la Directiva sobre responsabilidad
medioambiental al respecto de situaciones en las que no exista autorización de
ningún tipo, pero en las que sean aplicables los requisitos de los apartados 3
y 4 del artículo 6 y del artículo 16 de la Directiva sobre los hábitats y del
artículo 9 de la Directiva sobre las aves. Así ocurrirá, por ejemplo, cuando un
operador deba obtener una excepción en virtud del artículo 16 de la Directiva
sobre los hábitats a fin de llevar a cabo una actividad profesional
lícitamente, pero no la obtenga (137).
6. «DAÑOS A LAS AGUAS»
130. Como puede verse en el
recuadro 3, en cuanto al alcance material, los «daños a las aguas» se refieren
a dos categorías principales de aguas: las aguas reguladas por la Directiva
marco sobre el agua; y las aguas marinas reguladas por la Directiva marco sobre
la estrategia marina. Ambas se toman en consideración en las siguientes
subsecciones de las presentes Directrices.
A) AGUAS REGULADAS POR LA DIRECTIVA MARCO SOBRE
EL AGUA
Alcance material y
geográfico de las aguas afectadas
131. Para conocer el alcance
material de los «daños a las aguas», es necesario entender qué significa la
expresión «las aguas en cuestión». El término «aguas» comprende todas las aguas
reguladas por la Directiva marco sobre el agua (véase el recuadro 8 a continuación).
El objeto de la Directiva marco sobre el agua es «establecer un marco para la
protección de las aguas superficiales continentales, las aguas de transición,
las aguas costeras y las aguas subterráneas» (138). Las aguas mencionadas en esta
cita son las aguas reguladas por la Directiva marco sobre el agua. La Directiva
marco sobre el agua se aplica a todas ellas, sean cuales sean sus dimensiones y
características (139). El recuadro 9 presenta a continuación
otras definiciones pertinentes. Las aguas «en cuestión» son las afectadas por
los daños.
Recuadro 8: Definición de «aguas»
El artículo 2,
punto 5, de la Directiva sobre responsabilidad medioambiental establece que el
término «aguas» se refiere a «todas las aguas consideradas en la Directiva
2000/60/CE.»
Recuadro
9: Definiciones recogidas en la Directiva marco sobre el agua pertinentes para
el término «aguas».
La Directiva
marco sobre el agua define expresamente dos categorías fundamentales de agua:
las «aguas superficiales» y las «aguas subterráneas».
El artículo 2,
punto 1, de la Directiva marco sobre el agua establece que se entenderá por
«aguas superficiales»: «las aguas continentales, excepto las aguas
subterráneas; las aguas de transición y las aguas costeras, y, en lo que se
refiere al estado químico, también las aguas territoriales.».
El artículo 2,
punto 2, de la Directiva marco sobre el agua establece que se entenderá por
«aguas subterráneas»: «todas las aguas que se encuentran bajo la superficie del
suelo en la zona de saturación y en contacto directo con el suelo o el
subsuelo.».
Como puede
verse, la definición de «aguas superficiales» alude a cuatro subcategorías de
aguas: «aguas continentales», «aguas de transición», «aguas costeras» y «aguas
territoriales». Las tres primeras de ellas están definidas de forma expresa.
El artículo 2,
punto 3, de la Directiva marco sobre el agua establece que se entenderá por
«aguas continentales»: «todas las aguas quietas o corrientes en la superficie
del suelo y todas las aguas subterráneas situadas hacia tierra desde la línea
que sirve de base para medir la anchura de las aguas territoriales.».
El artículo 2,
punto 6, de la Directiva marco sobre el agua establece que se entenderá por
«aguas de transición»: «masas de agua superficial próximas a la desembocadura
de los ríos que son parcialmente salinas como consecuencia de su proximidad a
las aguas costeras, pero que reciben una notable influencia de flujos de agua
dulce.».
El artículo 2,
punto 7, de la Directiva marco sobre el agua establece que se entenderá por
«aguas costeras»: «las aguas superficiales situadas hacia tierra desde una
línea cuya totalidad de puntos se encuentra a una distancia de una milla
náutica mar adentro desde el punto más próximo de la línea de base que sirve para
medir la anchura de las aguas territoriales y que se extienden, en su caso,
hasta el límite exterior de las aguas de transición.».
132. Como puede verse a partir de
las definiciones recogidas en el recuadro 9, el alcance geográfico de las aguas
superficiales se extiende hasta las aguas costeras y, en lo que se refiere al
estado químico, a las aguas territoriales. Las aguas territoriales se extienden
hasta doce millas náuticas mar adentro desde la línea de base. Cabe señalar dos
aspectos adicionales. Primero, en lo que respecta a las aguas superficiales,
existe cierto solapamiento con las aguas marinas, como puede verse más adelante
en el recuadro 12. En caso de solapamiento, la Directiva marco sobre el agua
tiene precedencia para los fines de la Directiva sobre responsabilidad
medioambiental (véanse el recuadro 12 y el apartado 175 más adelante). Segundo,
la Directiva marco sobre el agua incluye otras subdivisiones pertinentes de las
aguas, como se refleja a continuación en el recuadro 10. Tercero, cuando se
trata de evaluar la importancia de los efectos adversos para las aguas en
cuestión reguladas por la Directiva marco sobre el agua, es preciso tener en
cuenta las limitaciones geográficas vinculadas a los conceptos de referencia de
los efectos adversos, que se analizan a continuación.
Recuadro 10:
Otras definiciones pertinentes de subdivisiones de las «aguas» en la Directiva
marco sobre el agua.
El artículo 2,
punto 4, de la Directiva marco sobre el agua establece que se entenderá por
«río»: «una masa de agua continental que fluye en su mayor parte sobre la
superficie del suelo, pero que puede fluir bajo tierra en parte de su curso.».
El artículo 2,
punto 5, de la Directiva marco sobre el agua establece que se entenderá por
«lago»: «una masa de agua continental superficial quieta.».
El artículo 2,
punto 8, de la Directiva marco sobre el agua establece que se entenderá por
«masa de agua artificial»: «una masa de agua superficial creada por la
actividad humana.».
El artículo 2,
punto 9, de la Directiva marco sobre el agua establece que se entenderá por
«masa de agua muy modificada»: «una masa de agua superficial que, como
consecuencia de alteraciones físicas producidas por la actividad humana, ha
experimentado un cambio sustancial en su naturaleza, designada como tal por el
Estado miembro con arreglo a lo dispuesto en el anexo II.».
El artículo 2,
punto 10, de la Directiva marco sobre el agua establece que se entenderá por
«masa de agua superficial»: «una parte diferenciada y significativa de agua
superficial, como un lago, un embalse, una corriente, río o canal, parte de una
corriente, río o canal, unas aguas de transición o un tramo de aguas
costeras.».
El artículo 2,
punto 12, de la Directiva marco sobre el agua establece que se entenderá por
«masa de agua subterránea»: «un volumen claramente diferenciado de aguas
subterráneas en un acuífero o acuíferos.».
El artículo 2,
punto 11, de la Directiva marco sobre el agua establece que se entenderá por
«acuífero»: «una o más capas subterráneas de roca o de otros estratos
geológicos que tienen la suficiente porosidad y permeabilidad para permitir ya
sea un flujo significativo de aguas subterráneas o la extracción de cantidades
significativas de aguas subterráneas.».
Conceptos de
referencia de los efectos adversos
133. Los conceptos de referencia
de los efectos adversos comprenden el estado ecológico [pertinente para
las aguas superficiales], químico [pertinente tanto para las aguas
superficiales como para las subterráneas] o cuantitativo [pertinente
para las aguas subterráneas] o el potencial ecológico [pertinente para
las masas de agua muy modificadas y artificiales] definidos en la Directiva 2000/60/CE
de las aguas en cuestión. Teniendo en cuenta las diferencias entre el estado
químico de las aguas superficiales y subterráneas, esto significa que hay cinco
tipos distintos de estados que puede ser preciso tomar en consideración, y para
conocer sus definiciones hay que consultar la Directiva marco sobre el agua.
Como puede verse a continuación en el recuadro 11, existen definiciones
expresas de «estado ecológico» y «estado cuantitativo», mientras que las
definiciones de «estado químico» y «potencial ecológico» deben deducirse de las
definiciones de «buen estado químico» y «buen potencial ecológico».
Recuadro 11:
Conceptos de referencia según se definen en la Directiva marco sobre el agua.
La Directiva
marco sobre el agua contiene definiciones precisas de «estado ecológico» y
«estado cuantitativo».
El artículo 2,
punto 21, de la Directiva marco sobre el agua establece que se entenderá por
«estado ecológico»: «una expresión de la calidad de la estructura y el
funcionamiento de los ecosistemas acuáticos asociados a las aguas
superficiales, que se clasifica con arreglo al anexo V.».
El artículo 2,
punto 26, de la Directiva marco sobre el agua establece que se entenderá por
«estado cuantitativo»: «una expresión del grado en que afectan a una masa de
agua subterránea las extracciones directas e indirectas.».
Mientras la
Directiva marco sobre el agua contiene definiciones expresas de «estado
ecológico» y «estado cuantitativo», no contiene una definición expresa de
«estado químico». En su lugar, en el artículo 2, puntos 24 y 25, se definen
respectivamente los conceptos de «buen estado químico de las aguas
superficiales» y «buen estado químico de las aguas subterráneas» [la negrita es
nuestra].
Se entiende por
«buen estado químico de las aguas superficiales»: «el estado químico necesario
para cumplir los objetivos medioambientales para las aguas superficiales
establecidos en la letra a) del apartado 1 del artículo 4, es decir, el estado
químico alcanzado por una masa de agua superficial en la que las
concentraciones de contaminantes no superan las normas de calidad
medioambiental establecidas en el anexo IX (140) y con arreglo al apartado 7 del
artículo 16, así como en virtud de otras normas comunitarias pertinentes que
fijen normas de calidad medioambiental a nivel comunitario.».
Se entiende por
«buen estado químico de las aguas subterráneas»: «el estado químico alcanzado
por una masa de agua subterránea que cumple todas las condiciones establecidas
en el cuadro 2.3.2 del anexo V (141).».
Del mismo modo,
la Directiva marco sobre el agua no contiene una definición expresa de
«potencial ecológico», pero según su artículo 2, punto 23, se entenderá por
«buen potencial ecológico»: «el estado de una masa de agua muy modificada o
artificial, que se clasifica como tal con arreglo a las disposiciones
pertinentes del anexo V.».
134. De acuerdo con la Directiva
marco sobre el agua, los cinco conceptos de referencia se utilizan
principalmente en relación con masas de agua delimitadas en virtud de dicha
Directiva y evaluadas en virtud de programas de vigilancia que dejan un margen
de discrecionalidad a los Estados miembros en cuanto a frecuencias y lugares de
vigilancia. En este marco jurídico, los conceptos —y el concepto de masas de
agua delimitadas— se utilizan principalmente con el fin de alcanzar objetivos a
largo plazo, mediante una gestión adecuada de las cuencas hidrológicas y la
planificación de medidas. En este sentido, un documento de referencia no vinculante
elaborado en el ámbito de la estrategia común de aplicación de la Directiva
marco sobre el agua, titulado Guidance document No.2 Identification of Water
Bodies (142) (Documento de orientación n.o
2: Identificación de masas de agua), señala que el concepto de masas de agua se
utiliza para notificar y evaluar el cumplimiento de los principales objetivos
medioambientales de la Directiva; sin embargo, la delimitación de una masa de
agua es una herramienta y no un objetivo en sí misma.
135. En el contexto de la
Directiva sobre responsabilidad medioambiental, los cinco conceptos de
referencia están relacionados con las mismas aguas, es decir, las aguas
reguladas por la Directiva marco sobre el agua, pero tienen una finalidad
diferente, es decir, son las referencias de comparación para evaluar los daños
a las aguas, es decir, los daños que afectan de forma significativamente
adversa a los indicadores de calidad que definen estos conceptos de referencia.
136. Como se demostrará a
continuación, los cinco conceptos de referencia propiamente dichos se refieren
a multitud de conceptos adicionales en la Directiva marco sobre el agua. Según
cuáles sean las aguas adversamente afectadas, estos conceptos adicionales
deberán tenerse en cuenta a la hora de aplicar la definición de «daños a las
aguas». Para los fines de la Directiva sobre responsabilidad medioambiental,
puede ser útil dividir los cinco conceptos entre los que se refieren a las
aguas superficiales, en concreto el estado ecológico, el potencial ecológico y
el estado químico de las aguas superficiales, y los que se refieren a las aguas
subterráneas, en concreto el estado químico de las aguas subterráneas y el
estado cuantitativo.
137. La definición de «estado
ecológico» se refiere a la calidad de la estructura y el funcionamiento de los
ecosistemas acuáticos asociados a las aguas superficiales, clasificadas con
arreglo al anexo V de la Directiva marco sobre el agua. El anexo V se refiere a
cinco subcategorías o divisiones de aguas superficiales: ríos; lagos; aguas de
transición; aguas costeras; masas de agua artificiales y muy modificadas. Los
ríos, los lagos y las masas de agua artificiales y muy modificadas son, de hecho,
subdivisiones de la subcategoría «aguas interiores», mencionada anteriormente
en el recuadro 9, y todas están definidas de forma expresa en la Directiva
marco sobre el agua (véase el recuadro 10). El «estado ecológico» se refiere a
los ríos, los lagos, las aguas de transición y las aguas costeras. El anexo V
también enumera indicadores de calidad pertinentes para estas distintas
subcategorías y divisiones de las aguas superficiales: indicadores biológicos;
indicadores hidromorfológicos que afectan a los indicadores biológicos;
indicadores químicos y fisicoquímicos que afectan a los indicadores biológicos;
contaminantes específicos con respecto a los cuales deben adoptarse normas de
calidad ambiental nacionales.
138. La definición de «buen
potencial ecológico» también contiene una referencia al anexo V y se refiere a
las masas de agua artificiales o muy modificadas. Más concretamente, el anexo V,
punto 1.2.5, define el potencial ecológico óptimo, bueno y aceptable de las
masas de agua artificiales o muy modificadas y lo hace en referencia a los
mismos indicadores de calidad que se utilizan en relación con el estado
ecológico de las aguas superficiales más estrechamente comparables que figuran
en el anexo V, es decir, ríos, lagos, aguas de transición y aguas costeras.
Refleja los valores de estos indicadores de calidad en la medida de lo posible,
al tiempo que tiene en cuenta el inevitable impacto de las condiciones físicas
que se derivan de las características artificiales o muy modificadas de la masa
de agua en cuestión: por ejemplo, un canal o puerto. Todo esto significa que,
como concepto de referencia, el «potencial ecológico» está ligado muy
estrechamente al «estado ecológico».
139. De la definición de «buen
estado químico de las aguas superficiales», se desprende que, en las aguas
superficiales, el «estado químico» se refiere a concentraciones de
contaminantes químicos. Desde que se adoptó la Directiva sobre responsabilidad
medioambiental, se han adoptado medidas específicas que son pertinentes para el
estado químico de las aguas superficiales. Más concretamente, en virtud del
artículo 16 de la Directiva marco sobre el agua, se adoptó la Directiva
2008/105/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008,
relativa a las normas de calidad ambiental en el ámbito de la política de
aguas, por la que se modifican y derogan ulteriormente las Directivas
82/176/CEE, 83/513/CEE, 84/156/CEE, 84/491/CEE y 86/280/CEE del Consejo, y por
la que se modifica la Directiva 2000/60/CE (143) («la Directiva sobre normas de
calidad ambiental» o «DNCA»), en su versión modificada (144). Entre otras cosas, establece
normas de calidad para las sustancias prioritarias (peligrosas) (145) en aguas superficiales.
140. Las definiciones de «buen estado
químico de las aguas subterráneas» y «estado cuantitativo» se refiere al
concepto de «masa de agua subterránea», que se define por separado (véase el
recuadro 10).
141. De la definición de «buen
estado químico de las aguas subterráneas», se desprende que el estado químico
de las aguas subterráneas se refiere a las concentraciones de contaminantes
químicos, así como a la conductividad. La conductividad está relacionada con la
salinidad u otras intrusiones (146). En virtud del artículo 17 de la
Directiva marco sobre el agua, se adoptó la Directiva 2006/118/CE del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a la
protección de las aguas subterráneas contra la contaminación y el deterioro (147) («la Directiva sobre las aguas
subterráneas»). Entre otras cosas, establece normas de la Unión relativas a las
concentraciones de nitratos y plaguicidas en las aguas subterráneas (148), así como la obligación de los
Estados miembros de adoptar umbrales nacionales para una serie de otros
contaminantes enumerados en su anexo.
Evaluación de
efectos adversos significativos
Circunstancias
142. En contraste con los daños a
las especies y hábitats naturales protegidos, del artículo 3, apartado 1, letra
a), se desprende que la Directiva sobre responsabilidad medioambiental solo se
aplica a los daños a las aguas causados por alguna de las actividades
profesionales enumeradas en el anexo III. Varias de estas actividades
profesionales, como la captación y el represamiento (149), y el vertido o la inyección de
contaminantes (150), son especialmente pertinentes
en relación con el agua. Varias están reguladas por la Directiva marco sobre el
agua.
Contexto
143. Con el fin de evaluar la
importancia del daño en referencia a los cinco conceptos de referencia, es
necesario distinguir las siguientes categorías y divisiones de «aguas»:
— aguas subterráneas;
— ríos;
— lagos;
— aguas de transición;
— aguas costeras; aguas
territoriales;
— masas de agua
artificiales y muy modificadas.
144. Como ya se ha dicho, es útil
establecer una distinción básica entre los daños que afectan a las aguas
subterráneas y los que afectan a las aguas superficiales, ya que los cinco
conceptos de referencia se corresponden con esta distinción básica. Es posible
que haya efectos adversos que afecten tanto a las aguas subterráneas como a las
superficiales y a más de una división de aguas superficiales, pero, en tal caso,
será necesario evaluar los datos en referencia a cada categoría o división de
aguas pertinente. Esto es debido a que los conceptos de referencia y los
indicadores de calidad pertinentes varían según la categoría o división de las
aguas. En el caso de los daños que afectan a las aguas superficiales, por
ejemplo, los conceptos de referencia del «estado ecológico» y del «potencial
ecológico» hacen necesario referirse a las diferentes divisiones de aguas
superficiales mencionadas en el apartado anterior.
145. También es necesario tener
en cuenta la conexión de distintas masas de agua. La contaminación química
puede pasar entre distintas categorías y divisiones de aguas, por ejemplo
cuando un vertido químico en un río contamina posteriormente un lago.
146. El concepto de «daños a las
aguas» se refiere a efectos adversos significativos para el estado de las aguas
según la definición de la Directiva marco sobre el agua. Sin embargo, es
importante tener en cuenta que el concepto de «daños» definido en el artículo 2,
punto 2, de la Directiva sobre responsabilidad medioambiental no solo comprende
los cambios adversos mensurables en las aguas, sino también los perjuicios
mensurables de los servicios que esas aguas prestan. Por tanto, los efectos
adversos comprendidos en la categoría de daño medioambiental «daños a las
aguas» no solo abarcan los cambios mensurables en las aguas sino los perjuicios
mensurables de los servicios que dichas aguas prestan. Así lo confirma el texto
del anexo II, sección 1, de la Directiva sobre responsabilidad medioambiental,
que se refiere tanto a los recursos naturales como a los servicios de recursos
naturales cuando considera la reparación de los daños a las aguas o a las
especies y hábitats naturales protegidos. Por otra parte, como ya se ha dicho,
el concepto de «daños» no es independiente y debe interpretarse a la luz de la
definición de «daño medioambiental», y más concretamente de «daños a las
aguas». Por consiguiente, el perjuicio de los servicios que las aguas prestan
debe ir acompañado de efectos adversos significativos para el estado de las
aguas en cuestión.
147. Los daños a las aguas pueden
suponer una pérdida de servicios a especies y hábitats naturales protegidos.
Por ejemplo, puede que una especie protegida dependa de un río que tenga
condiciones hidromorfológicas concretas.
148. Los daños a las aguas
también pueden suponer una pérdida de servicios en beneficio del público. La
pérdida de servicios puede afectar a pequeños o grandes grupos de población,
incluso a personas a título individual.
149. Algunos servicios, como el
suministro de agua potable y agua limpia para el baño, tienen una importante
dimensión sanitaria. Un hecho perjudicial puede contaminar una fuente de agua
potable, por ejemplo, de modo que no sea seguro su uso para beber.
150. La Directiva marco sobre el
agua establece un registro de zonas protegidas (151), que puede ser pertinente para
los fines de identificar determinados servicios pertinentes y sus perjuicios.
Se protegen, entre otras, las zonas utilizadas para la captación de agua
potable, las zonas designadas para la protección de especies acuáticas
significativas desde un punto de vista económico; las masas de agua declaradas
de uso recreativo, incluidas las zonas declaradas aguas de baño; y las zonas
designadas para la protección de hábitats o especies cuando el mantenimiento o
la mejora del estado de las aguas constituya un factor importante de su
protección, incluidos los espacios Natura 2000 pertinentes designados en las
Directivas sobre la naturaleza.
151. En el contexto de la
Directiva marco sobre el agua, los cinco conceptos de referencia tienen que ver
con masas de agua delimitadas y se utilizan, en ese marco, para determinar si
las masas de agua se encuentran en buen estado (o tienen un buen potencial), o
bien, de no ser así, para evaluar lo que necesitan para llegar a estar en buen
estado y señalar las medidas adecuadas para cubrir esa necesidad. En virtud de
la Directiva marco sobre el agua, se evalúa el estado de las masas de agua a
través de programas de seguimiento, y se revisa cada seis años. En el contexto
de la Directiva sobre responsabilidad medioambiental, es importante tener en
cuenta el contenido concreto de esta, y la necesidad de hacer posible una
determinación a más corto plazo de un efecto adverso significativo para el
estado de las masas de agua, según la definición de la Directiva marco sobre el
agua. En este sentido, la expresión que produzca efectos adversos
significativos […] en el estado no debe mezclarse con el deterioro del
estado o el cambio de estado en virtud de la Directiva marco sobre el agua
(aunque los puede incluir). La expresión debe interpretarse a la luz del
objetivo de la Directiva sobre responsabilidad medioambiental, y del concepto
de «daños», es decir, es necesario tener en cuenta los conceptos (mensurables)
de cambios adversos en las aguas y de perjuicios de los servicios que dichas
aguas prestan. Por tanto, es preciso tener en cuenta las particularidades de la
Directiva sobre responsabilidad medioambiental a la hora de interpretar y
utilizar los cinco conceptos de referencia para evaluar y determinar la
importancia de los daños efectivos a las aguas:
— Como se ha
señalado anteriormente, el texto del artículo 2, punto 1, letra b), de la
Directiva sobre responsabilidad medioambiental establece que el término «aguas»
se refiere a todas las aguas reguladas por la Directiva 2000/60/CE.
— El perjuicio
de los servicios de recursos naturales prestados por las aguas puede estar
relacionado con zonas de agua más limitadas que las comprendidas en las masas
de agua delimitadas en la Directiva marco sobre el agua. Por ejemplo, puede que
se perjudique el suministro de agua para consumo humano por la contaminación de
un único punto de captación.
— En cuanto a
los cambios adversos en el recurso natural (distintos del perjuicio de los
servicios de recursos naturales), puede que la zona en la que se experimenten
de manera efectiva los cambios adversos no se ajuste con precisión a los
contornos de una única masa de agua delimitada, sino que abarque varias, o sea
una parte concreta de una masa de agua.
— En el contexto
de la Directiva marco sobre el agua, los efectos en parte de una masa de agua
fueron considerados por el Tribunal en el asunto C-535/18, IL y otros/Land
Nordrhein-Westfalen, que trataba el riesgo de contaminación química de las aguas
subterráneas provocado por la construcción de una autopista. El Tribunal
observó que el incumplimiento en un solo punto de control implicaría el
deterioro del estado químico de una parte significativa de la masa de agua,
aunque sería posible considerar que la masa de agua subterránea tiene un buen
estado químico en conjunto en virtud del artículo 4, apartado 2, letra c), de
la Directiva 2006/118/CE, es decir, teniendo en cuenta [entre otras cosas]
cuando proceda, la extensión de la masa de agua subterránea afectada. Además,
el Tribunal destacó que exceder el valor umbral en algún punto de control
constituiría en cualquier caso un deterioro de su estado químico en el sentido
del artículo 4, apartado 1, letra b), inciso i), de la Directiva marco sobre el
agua (152), lo que obligaría a adoptar
medidas de conformidad con la Directiva sobre las aguas subterráneas y la
Directiva marco sobre el agua. Esto demuestra que la aplicación de la Directiva
sobre responsabilidad medioambiental a niveles que no sean la totalidad de una
masa de agua no entraría en contradicción con el enfoque adoptado para la
aplicación de la propia Directiva marco sobre el agua y la propia Directiva
sobre las aguas subterráneas.
152. Dicho esto, las
circunstancias de un hecho perjudicial específico pueden hacer que sea oportuno
aplicar la Directiva sobre responsabilidad medioambiental a nivel de toda una
masa de agua delimitada. Por ejemplo, puede que un vertido tóxico afecte a un
solo lago en su totalidad. O puede que una masa de agua subterránea funcione
como una unidad hidrológica distinta a efectos del estado cuantitativo y puede
que sea necesario evaluar los indicadores de estado pertinentes para esta
categoría de estado al respecto de toda la masa de agua subterránea. Por otra
parte, puede que buena parte de lo que se conozca acerca de las aguas en
cuestión se sitúe al nivel de las masas de agua delimitadas, dado que el
seguimiento en virtud de la Directiva marco sobre el agua se organiza en
relación con dichas masas.
Enfoque y
realización de la evaluación
153. Como ocurre con los daños a
las especies y hábitats naturales protegidos, la importancia de los efectos
adversos de los daños a las aguas debe evaluarse en referencia al estado
básico. La expresión «estado básico» no se menciona expresamente en la
definición de daños a las aguas. Sin embargo, como se ha visto en el recuadro 4,
la definición de «estado básico» abarca todos los recursos naturales y
servicios. Por otra parte, el estado básico se menciona en el anexo II, sección
1, en el contexto de los daños a las aguas y de los daños a las especies y
hábitats naturales protegidos.
154. De la definición de «estado
básico» se desprende que la evaluación de la importancia debe estar relacionada
con la zona o zonas de aguas que han sufrido los efectos adversos, y que debe
resultar de la comparación entre el estado de esa zona o zonas antes y después
del hecho perjudicial.
155. La Directiva marco sobre el
agua establece que las masas de agua superficiales y subterráneas deben
clasificarse en diferentes categorías de estado con arreglo al anexo V de esa
Directiva. Las clasificaciones están relacionadas con los indicadores de estado
que han de servir de base para la estimación del estado básico y la medición de
los cambios adversos o posibles cambios adversos y perjuicios de los servicios
con arreglo a la Directiva sobre responsabilidad medioambiental. Por tanto, las
clasificaciones ya realizadas en virtud del anexo V de la Directiva marco sobre
el agua pueden ayudar a determinar el estado de la zona o zonas de agua que han
sufrido los efectos adversos de un hecho perjudicial. Sin embargo, «la mejor
información disponible» no está ligada exclusivamente a la información derivada
de la aplicación de la Directiva marco sobre el agua.
156. Tomando una división
pertinente de las aguas superficiales a modo de ejemplo, concretamente los
ríos, las categorías de estado ecológico son muy bueno, bueno, aceptable,
deficiente o malo (153).
157. Para los ríos clasificados
con un estado ecológico muy bueno, bueno o aceptable, la Directiva marco sobre
el agua recoge un conjunto detallado de descripciones correspondientes a varios
de los diferentes indicadores de estado:
— en relación
con los indicadores de calidad biológicos, se describen los siguientes
indicadores: fitoplancton, macrófitos y organismos fitobentónicos, fauna
bentónica de invertebrados, y fauna ictiológica;
— en relación
con los indicadores de calidad hidromorfológicos, se describen los siguientes
indicadores: régimen hidrológico, continuidad de los ríos, condiciones
morfológicas;
— en relación
con los indicadores de calidad fisicoquímicos, se describen los siguientes
indicadores: condiciones generales, contaminantes específicos sintéticos,
contaminantes específicos no sintéticos.
158. Pasando a las aguas
subterráneas, para el concepto de referencia «estado cuantitativo» hay un solo
indicador de estado, en concreto el «nivel de agua subterránea». Se ofrece la
siguiente descripción detallada: «El nivel piezométrico de la masa de agua
subterránea es tal que la tasa media anual de extracción a largo plazo no
rebasa los recursos disponibles de aguas subterráneas. Por tanto, el nivel
piezométrico no está sujeto a alteraciones antropogénicas que puedan tener como
consecuencia:
— no alcanzar
los objetivos de calidad medioambiental especificados en el artículo 4 para las
aguas superficiales asociadas,
— cualquier
empeoramiento del estado de tales aguas,
— cualquier
perjuicio significativo a ecosistemas terrestres asociados que dependan
directamente de la masa de agua subterránea,
ni a
alteraciones de la dirección del flujo temporales, o continuas en un área
limitada, causadas por cambios en el nivel, pero no provoquen salinización u
otras intrusiones, y no indiquen una tendencia continua y clara de la dirección
del flujo inducida antropogénicamente que pueda dar lugar a tales intrusiones.»
(154).
159. En lo que respecta al
concepto de referencia «estado químico de las aguas subterráneas», hay dos
indicadores de estado, en concreto «general» y «conductividad», que la
Directiva marco sobre el agua describe con detalle. La descripción del
indicador de estado «general» dice así: «La masa de agua subterránea tendrá una
composición química tal que las concentraciones de contaminantes:
— como se
especifica a continuación, no presenten efectos de salinidad u otras
intrusiones,
— no rebasen las
normas de calidad aplicables en virtud de otras normas comunitarias pertinentes
de acuerdo con el artículo 17,
— no sean de tal
naturaleza que den lugar a que la masa no alcance los objetivos
medioambientales especificados en el artículo 4 para las aguas superficiales
asociadas ni originen disminuciones significativas de la calidad ecológica o
química de dichas masas ni daños significativos a los ecosistemas terrestres
asociados que dependan directamente de la masa de agua subterránea.».
160. Como puede verse, la
descripción del indicador de estado «general» al respecto del estado químico de
las aguas subterráneas, presenta referencias cruzadas con la descripción de
buen estado químico. Como ya se ha indicado anteriormente, se hace referencia a
las normas de calidad establecidas en otra legislación con arreglo al artículo 17
de la Directiva marco sobre el agua, y la Directiva sobre las aguas subterráneas
ha establecido en consecuencia normas relativas a los nitratos y los
plaguicidas, así como la obligación de que los Estados miembros establezcan
valores umbral nacionales para una serie de otros contaminantes enumerados en
la parte A de su anexo II.
161. Todos los indicadores antes
mencionados (y los indicadores correspondientes a otras divisiones de aguas)
son potencialmente pertinentes para estimar el estado básico y medir el cambio
adverso. La naturaleza de los factores perjudiciales —es decir, si son
aditivos, sustractivos, extractivos o destructivos, como se ha mencionado
anteriormente en el apartado 18— debería indicar qué tipo de indicadores de
estado pueden ser pertinentes.
162. La variada naturaleza de
estos indicadores de estado, así como los posibles servicios variados que una
masa de agua presta, implica una variedad de técnicas y metodologías para
estimar y medir tanto el estado básico como los cambios adversos y los
perjuicios. Pueden ser análisis químicos, evaluaciones de hábitats, mediciones
de toxicidad e índices biológicos, por ejemplo. A la hora de estimar el estado
básico, deben tenerse en cuenta los trabajos ya realizados a efectos de
clasificación y seguimiento en virtud de la Directiva marco sobre el agua.
Cuando no existan datos de seguimiento para estimar el estado básico de las
zonas de agua adversamente afectadas, puede ser posible realizar una
extrapolación de los datos disponibles acerca de otras zonas de agua similares
u obtenidos de fuentes de consulta generales.
163. Con respecto al perjuicio de
los servicios de recursos naturales, deberán tenerse en cuenta esos servicios
cuando sea evidente que un hecho perjudicial ha causado efectos
significativamente adversos para el estado de una masa de agua. Por ejemplo, cuando
un hecho perjudicial contamine una fuente de agua potable superficial protegida
en un lago y, al mismo tiempo, afecte de forma significativamente adversa al
estado ecológico o químico de dicho lago, se inscribirá en el alcance de los
daños a las aguas en virtud de la Directiva sobre responsabilidad
medioambiental. En tal caso, siempre que el hecho perjudicial sea el mismo, no
será necesario que los factores que causen el perjuicio del servicio y los
factores que afecten significativamente al estado sean exactamente los mismos.
Si el hecho perjudicial consiste en un vertido de aguas residuales, por
ejemplo, los factores pertinentes para el perjuicio del servicio de agua
potable pueden consistir en la introducción de microorganismos en la fuente de
agua potable, mientras que los factores que afecten significativamente al
estado pueden constituir en la introducción de nutrientes.
164. Por otra parte, puede que la
cobertura del perjuicio de los servicios no dependa de la definición de «daños»
por sí sola. Puede que los objetivos específicos marcados para zonas protegidas
que figuren en el registro de zonas protegidas con arreglo a la Directiva marco
sobre el agua sean importantes. Las definiciones del buen estado cuantitativo
de las aguas subterráneas y del buen estado químico de las aguas subterráneas
en virtud de la Directiva marco sobre el agua hacen clara referencia a
condiciones dirigidas a evitar el incumplimiento de los objetivos
medioambientales especificados en el artículo 4 de dicha Directiva para las
aguas superficiales asociadas. Estos objetivos incluyen objetivos para zonas
protegidas en virtud del artículo 4, apartado 1, letra c), de la Directiva
marco sobre el agua. En cuanto a la contaminación de las aguas subterráneas que
pueda afectar a la calidad del agua potable, la Directiva sobre las aguas
subterráneas establece además la obligación de evaluar el estado químico de las
aguas subterráneas teniendo en cuenta el riesgo que entrañan los contaminantes
para la calidad del agua captada para consumo humano (155). Además, el artículo 7, apartado
3, de la Directiva marco sobre el agua establece que los Estados miembros
velarán por la necesaria protección de las masas de agua especificadas con
objeto de evitar el deterioro de su calidad, contribuyendo así a reducir el
nivel del tratamiento de purificación necesario para la producción de agua
potable. En vista de ello, teniendo en cuenta la definición de «daños» y los
objetivos específicos y requisitos adicionales establecidos en la Directiva
marco sobre el agua y la Directiva sobre las aguas subterráneas para garantizar
el buen estado de las masas de agua subterráneas utilizadas para la captación
de agua potable, cabe concluir que los hechos perjudiciales que causen la
necesidad de aumentar el nivel de purificación para cumplir con los requisitos
de la Directiva sobre el agua potable pueden inscribirse en el alcance de los
daños a las aguas en virtud de la Directiva sobre responsabilidad
medioambiental (156).
165. No obstante, existen
límites. Es posible, por ejemplo, que un hecho perjudicial introduzca
microorganismos en una zona de aguas superficiales. Aunque esto puede causar
perjuicios para un servicio de agua potable, el hecho perjudicial quedará fuera
del alcance de los daños a las aguas a menos que se pueda demostrar que también
afectará adversamente a un indicador de estado. Sin embargo, esta introducción
de microorganismos puede producirse a veces dentro del alcance de los daños al
suelo (véase la sección de las presentes Directrices dedicada a los daños al
suelo).
166. A la hora de estimar y medir
el estado básico y cualquier cambio o perjuicio, puede ser necesario tener en
cuenta los factores perjudiciales que hayan estado causando efectos durante un
período de tiempo muy prolongado. Por ejemplo, puede que el operador actual de
una actividad profesional que vierta contaminantes a una masa de agua haya
estado haciéndolo de forma continuada a lo largo de un período que incluye un
período previo al 30 de abril de 2007 (véase el apartado 24 del presente
documento). En consecuencia, puede que algunos daños (del tipo de sedimentos
contaminantes en un río, por ejemplo) sean anteriores a la fecha de aplicación
de la Directiva sobre responsabilidad medioambiental. Los daños posteriores,
sin embargo, sí pueden estar cubiertos; por ejemplo, puede que el operador
contravenga un requisito de autorización aplicable a partir del 30 de abril de 2007.
En estas circunstancias, será necesario distinguir el daño posterior y el daño
anterior para la estimación del estado básico y la medición de los cambios
adversos y perjuicios.
La determinación de
la importancia
167. Para que los efectos
adversos sean significativos, no es necesario que afecten a todos los
indicadores de estado que son potencialmente pertinentes. No obstante, deben
afectar al menos a uno de ellos (157).
168. Para los fines de las
medidas preventivas y las medidas de gestión inmediata de los factores
perjudiciales, debe efectuarse una determinación de la importancia si la
evaluación da lugar —o debería dar lugar— a una convicción razonable de que,
sin dichas medidas, se producirán cambios adversos y perjuicios conexos del
tipo que se menciona a continuación en el apartado 169.
169. Para los fines de las
medidas reparadoras, los cambios adversos serán significativos y se producirán
perjuicios conexos si, al respecto de la zona o zonas de las masas de agua
afectadas, dan lugar a:
— Una pérdida
permanente o provisional mensurable al respecto de un indicador de estado de
tal naturaleza que, en relación con dicho indicador de estado, la zona de agua
afectada deja de presentar características del indicador de estado que hubieran
estado presentes en esa zona antes de que se produjera el cambio adverso o
perjuicio. Tomando un concepto de referencia y un indicador de estado a modo de
ejemplo, concretamente el estado ecológico y la fauna ictiológica respecto de
un río, los efectos adversos serán significativos si un hecho perjudicial como
un vertido tóxico aniquila toda una población de peces en la zona de agua
afectada.
— Un deterioro
mensurable al respecto de un indicador de estado de tal naturaleza que, para
ese indicador de estado, la zona de agua afectada deje de presentar
características del indicador de estado que hubieran estado presentes en esa
zona antes de que se produjera el cambio adverso o perjuicio. Tomando un
concepto de referencia y un indicador de estado a modo de ejemplo,
concretamente el estado ecológico y la fauna ictiológica respecto de un río,
los efectos adversos serán significativos si, en la zona en cuestión, el hecho
perjudicial causa un nivel de mortalidad de peces que excede de forma
mensurable los niveles normales de mortalidad de peces (sin aniquilar toda la
población). Tomando un ejemplo de otro concepto de referencia, en concreto el
estado cuantitativo, y otro indicador de estado, concretamente el nivel de agua
subterránea en una masa de agua subterránea, los efectos adversos serán
significativos si el nivel de agua subterránea ha sido o está siendo reducido de
forma mensurable hasta un punto que excede de forma mensurable los recursos
disponibles de aguas subterráneas.
— Un perjuicio
mensurable de servicios naturales vinculado a los indicadores de estado que han
sufrido pérdida o deterioro. Tomando el mismo ejemplo de fauna ictiológica de
un río antes mencionado, si el río está protegido para los fines de la pesca
recreativa, se producirá un perjuicio si el hecho perjudicial hace que en la
zona de agua se reduzca la disponibilidad de peces para la pesca recreativa.
— Un desfase
mensurable entre el momento en que se producen los efectos adversos y el
momento en que se restituye el estado básico en cuanto a los indicadores de
estado afectados. Tomando el mismo ejemplo de fauna ictiológica de un río, los
efectos adversos serán significativos si, pese a la aplicación de medidas de
restitución, los efectos adversos causarán una reducción de la población de
peces durante un período de tiempo que exceda de forma mensurable los períodos
correspondientes a la tasa natural de fluctuación de dicha población. Este
desfase temporal representará una pérdida provisional de un recurso natural y
sus servicios asociados y requerirá una reparación compensatoria (158). Dicha reparación compensatoria
debe aplicarse al respecto de todo el período de recuperación. Por tanto,
deberá calcularse dicho período.
170. Como ya se ha dicho, para
que los efectos adversos sean significativos, no es necesario que acarreen un
cambio de clasificación para los fines de la Directiva marco sobre el agua,
aunque un cambio a una clasificación de estado inferior sería un ejemplo de
efecto adverso significativo. A modo de analogía, en el asunto C-461/13, Bund
für Umwelt und Naturschutz Deutschland eV/Bundesrepublik Deutschland, que
trataba de la Directiva marco sobre el agua, el Tribunal dictaminó que la
expresión «deterioro del estado» de una masa de agua superficial empleada en el
artículo 4, apartado 1, letra a), inciso i), de la Directiva marco sobre el
agua debe interpretarse en el sentido de que existe deterioro cuando el estado
de al menos uno de los indicadores de calidad conforme al anexo V de dicha
Directiva desciende a la clase inferior, aun cuando ese descenso no dé lugar al
descenso a una clase inferior de la masa de agua superficial en su conjunto (159). Sin embargo, si el indicador de
calidad afectado conforme a dicho anexo se encuentra ya en la clase más baja,
cualquier descenso de dicho indicador constituye un «deterioro del estado» de
una masa de agua superficial en el sentido del artículo 4, apartado 1, letra a),
inciso i) (160).
171. En cuanto a los «daños a las
aguas», la Directiva sobre responsabilidad medioambiental no ofrece un
equivalente a los criterios del anexo I para evaluar y determinar la
importancia de los «daños a las especies y hábitats naturales protegidos». Como
tampoco recoge la base opcional que se encuentra en dicho anexo para tratar
determinados efectos adversos como no significativos. Sin embargo, el anexo II,
punto 1.3.3, indica que las autoridades competentes tienen cierto margen de
discrecionalidad en lo que respecta al alcance de las medidas reparadoras que
requiera un hecho perjudicial concreto.
Exclusión
172. La definición de «daños a
las aguas» excluye de su alcance los efectos adversos a los que se aplica el
artículo 4, apartado 7, de la Directiva marco sobre el agua. Aunque la
Directiva marco sobre el agua pretende que todas las masas de agua alcancen un
buen estado en 2015 (o 2027 en el caso de que se apliquen exenciones con límite
de tiempo), y prohíbe además todo deterioro adicional de las masas de agua, su
artículo 4, apartado 7, permite que nuevas modificaciones o proyectos
deterioren el estado de la masa de agua afectada siempre que se respeten los
estrictos criterios establecidos en esa disposición. Dado que el deterioro en
tales circunstancias es aceptable en virtud de la Directiva marco sobre el
agua, los daños a las aguas resultantes no estarán sujetos a la Directiva sobre
responsabilidad medioambiental. Sin embargo, del asunto C-297/19,
Naturschutzbund Deutschland - Landesverband Schleswig-Holstein eV, se desprende
que esta exclusión debe interpretarse de forma estricta (161).
173. El artículo 4, apartado 7,
de la Directiva marco sobre el agua exige que se cumplan varias condiciones,
incluida la adopción de todas las medidas factibles para paliar los efectos adversos
en el estado de la masa de agua (162). Para poder acogerse a la exclusión
prevista en el artículo 4, apartado 7, en el marco de la Directiva sobre
responsabilidad medioambiental, el operador económico deberá por tanto cumplir
con todas las condiciones paliativas que se apliquen a una autorización
otorgada conforme al artículo 4, apartado 7. Además, aunque se obtenga una
autorización conforme al artículo 4, apartado 7, la Directiva sobre
responsabilidad medioambiental se aplicará a los daños a las aguas derivados
del incumplimiento de tales condiciones (163).
174. En el asunto C-529/15, Folk,
el Tribunal tomó en consideración la aplicación de la exclusión conforme al
artículo 4, apartado 7, en la definición de los «daños a las aguas». Determinó
que [e]n el supuesto de que se haya concedido una autorización de acuerdo
con las normas nacionales sin examinar el cumplimiento de los requisitos
enunciados en el artículo 4, apartado 7, letras a) a d), de la Directiva
2000/60/CE […], un tribunal nacional no está obligado a comprobar por sí mismo
si se cumplen los requisitos establecidos en ese precepto a fin de determinar
la existencia de un daño medioambiental a efectos del artículo 2, apartado 1,
letra b), de la Directiva 2004/35, en su versión modificada por la Directiva
2009/31. Este asunto también subraya la necesidad de aplicar la exención de
forma estricta. Un juez nacional podrá denegar la exención si la autoridad que
haya concedido la autorización no demuestra el pleno cumplimiento de los
estrictos criterios establecidos en el artículo 4, apartado 7.
B) AGUAS MARINAS REGULADAS POR LA DIRECTIVA
MARCO SOBRE LA ESTRATEGIA MARINA
Alcance material y
geográfico de las aguas marinas
Recuadro
12: Definición de «aguas marinas» en la Directiva marco sobre la estrategia
marina.
El artículo 3,
punto 1, de la Directiva marco sobre la estrategia marina establece que se
entenderá por «aguas marinas»:
«a)
las aguas, el lecho
marino y el subsuelo situados más allá de la línea de base que sirve para medir
la anchura de las aguas territoriales y que se extienden hasta el límite
exterior de la zona en que un Estado miembro tiene y/o ejerce derechos
jurisdiccionales, de conformidad con la CNUDM, excepto las aguas adyacentes a
los países y territorios mencionados en el anexo II del Tratado y los
departamentos y colectividades franceses de ultramar, y
b)
las aguas
costeras con arreglo a la definición de la Directiva 2000/60/CE, su lecho
marino y su subsuelo, en la medida en que diversos aspectos del estado
medioambiental del medio marino no hayan sido todavía abordados directamente en
dicha Directiva ni en otra legislación comunitaria.»
175. Como puede verse, la
definición «aguas marinas» recogida en la Directiva marco sobre la estrategia
marina se solapa con la definición de «aguas costeras» recogida en la Directiva
marco sobre el agua, y la Directiva marco sobre la estrategia marina se aplica
a estas en la medida en que determinados aspectos del estado medioambiental de
las aguas marinas no se aborden ya a través de la Directiva marco sobre el agua
u otro instrumento legislativo de la Unión (164). Por otra parte, existe
solapamiento con la cobertura de las «aguas territoriales» mencionadas en la
Directiva marco sobre el agua. Este último instrumento se aplica en las aguas
territoriales siempre que los daños afecten al estado químico.
Concepto de
referencia de los efectos adversos
176. El concepto de referencia de
los efectos adversos en las «aguas marinas» es su «estado medioambiental»,
según se define en la Directiva marco sobre la estrategia marina (véase el
recuadro 13 a continuación). No obstante, como se ha señalado anteriormente, la
definición de «aguas marinas» excluye aspectos del estado medioambiental ya
tratados en la Directiva marco sobre el agua o en otra legislación de la Unión.
En lo que respecta a otra legislación de la Unión, las Directivas sobre la
naturaleza son especialmente pertinentes (véase el apartado 95 del presente
documento).
Recuadro 13:
Definición de «estado medioambiental»
El artículo 3,
punto 4, de la Directiva marco sobre la estrategia marina establece que se
entenderá por «estado medioambiental»:
«el estado
general del medio ambiente en las aguas marinas, habida cuenta de la
estructura, función y procesos de los ecosistemas que componen el medio marino,
de factores fisiográficos, geográficos, biológicos, geológicos y climáticos
naturales, así como de las condiciones físicas, acústicas y químicas derivadas,
en particular, de las actividades humanas dentro o fuera de la zona de que se
trate.»
177. La Directiva marco sobre el
agua ya contempla lo siguiente al respecto de las aguas costeras:
concentraciones de sustancias químicas; indicadores biológicos; indicadores
hidromorfológicos que afectan a los indicadores biológicos; indicadores
químicos y fisicoquímicos que afectan a los indicadores biológicos; indicadores
generales; y contaminantes específicos. Además, la Directiva marco sobre el
agua contempla las concentraciones de sustancias químicas en aguas
territoriales.
178. Las Directivas sobre la
naturaleza ya contemplan los hábitats marinos y las especies marinas que se
inscriben en su ámbito de aplicación. Por otra parte, se aplican al medio
marino, por ejemplo en la zona económica exclusiva y en la plataforma
continental en la que un Estado miembro ejerce su jurisdicción (véase el
apartado 95 del presente documento).
La evaluación de
los efectos adversos significativos
Circunstancias
179. Como ocurre con las aguas
reguladas por la Directiva marco sobre el agua, los efectos adversos para los
fines de la Directiva sobre responsabilidad medioambiental solo serán
pertinentes si existe un nexo causal entre dichos efectos y las actividades
profesionales descritas en el anexo III de la Directiva sobre responsabilidad
medioambiental. La naturaleza de estas actividades debería indicar la probable
naturaleza de los factores perjudiciales que podrían dar lugar a efectos
adversos en aguas marinas y el perjuicio conexo de los servicios.
180. Las siguientes actividades
recogidas en el anexo III de la Directiva sobre responsabilidad medioambiental (165) son las que más probablemente sean
pertinentes en relación con daños a las aguas marinas:
— Las
actividades industriales recogidas en el anexo III, apartado 1, es decir, el
funcionamiento de instalaciones sujetas a permisos de conformidad con la
Directiva 96/61/CE del Consejo, de 24 de septiembre de 1996, relativa a la
prevención y al control integrados de la contaminación (166). Por ejemplo, el refino de
petróleo y de gas en zonas portuarias podría causar contaminación en las aguas
costeras.
— Actividades de
gestión de residuos recogidas en el anexo III, apartado 2, es decir, la
recogida, el transporte, la recuperación y la eliminación de residuos y
residuos peligrosos sujetas a permiso o registro de conformidad con la
Directiva 75/442/CEE del Consejo relativa a los residuos y la Directiva
91/689/CEE del Consejo relativa a los residuos peligrosos (167). Por ejemplo, pueden producirse
daños por el vertido intencional de residuos al mar o por la gestión deficiente
de vertederos de residuos sólidos a lo largo del litoral (168).
— La
fabricación, transformación, embotellado o liberación en el medio ambiente en
virtud del anexo III, apartado 7, letra a), de sustancias peligrosas definidas
en el artículo 2, apartado 2, de la Directiva 67/548/CEE del Consejo, de 27 de junio
de 1967, relativa a la aproximación de las disposiciones legales,
reglamentarias y administrativas de los Estados miembros en materia de
clasificación, embalaje y etiquetado de sustancias peligrosas (169). Por ejemplo, en las aguas
marinas sujetas a la jurisdicción de un Estado miembro, pueden producirse
accidentes y vertidos al mar causados por operaciones relativas al petróleo y
al gas mar adentro (es decir, actividades de exploración y explotación). Cabe
señalar que la Directiva 2013/30/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12
de junio de 2013, sobre la seguridad de las operaciones relativas al petróleo y
al gas mar adentro, y que modifica la Directiva 2004/35/CE (170) («la Directiva sobre seguridad mar
adentro»), incluye además determinadas disposiciones y definiciones
específicas, en particular en su artículo 2, puntos 5, 11, 15 y 16, y en su
artículo 7. Por tanto, el responsable en virtud de la Directiva sobre
responsabilidad medioambiental no será el «operador» sino el «concesionario» de
una actividad de exploración o producción mar adentro que cause daños
medioambientales.
— Actividades de
transporte marítimo recogidas en el anexo III, apartado 8, en relación con las
condiciones mínimas exigidas a los buques con destino a los puertos marítimos
de la Comunidad o que salgan de estos y transporten mercancías peligrosas o
contaminantes, según la definición de la Directiva 93/75/CEE del Consejo (171). El transporte por mar puede
suponer el transporte de grandes cantidades de mercancías en contenedores, y la
pérdida de contenedores en el mar puede constituir un hecho perjudicial.
— Traslado
transfronterizo de residuos dentro, hacia o desde la Unión Europea en virtud
del anexo III, apartado 12 [sujeto a autorización o prohibido según lo
dispuesto en el Reglamento (CEE) n.o 259/93 del Consejo (172)]. Por ejemplo, puede que se
pierdan residuos en el mar durante su transporte.
181. El cuadro 2b Utilizaciones
y actividades humanas en el medio marino o que lo afecten de la Directiva
2017/845/UE de la Comisión (173) contiene indicaciones pertinentes de
actividades que pueden causar daños a las aguas marinas, aunque solo las actividades
profesionales que también figuren en el anexo III de la Directiva sobre
responsabilidad medioambiental contarán a efectos de aplicación de la Directiva
sobre responsabilidad medioambiental.
182. En relación con los daños a
las aguas marinas, es pertinente mencionar las excepciones recogidas en el
artículo 4, apartados 2 y 3, de la Directiva sobre responsabilidad
medioambiental. En virtud del artículo 4, apartado 2, la Directiva sobre
responsabilidad medioambiental no será de aplicación cuando se deriven daños
medioambientales, o la amenaza inminente de tales daños, de un incidente con
respecto al cual la responsabilidad o indemnización estén reguladas por alguno
de los convenios internacionales enumerados en el anexo IV (174). En virtud del artículo 4,
apartado 3, el derecho del operador a limitar su responsabilidad de conformidad
con lo dispuesto en la legislación nacional que desarrolle determinados
convenios internacionales (175) permanece inalterado.
Realización de la
evaluación
183. Como ocurre con los daños a
las especies y hábitats naturales protegidos, y los daños a las aguas reguladas
por la Directiva marco sobre el agua, la importancia de los efectos adversos
debe evaluarse en referencia al estado básico. Como se ha señalado
anteriormente, la definición de «estado básico» comprende todos los recursos y
servicios naturales. Por otra parte, el estado básico se menciona en el anexo II,
sección 1, en el contexto de los daños a las aguas y de los daños a las
especies y hábitats naturales protegidos.
184. De la definición de «estado
básico» se desprende que la evaluación de efectos adversos significativos debe
estar relacionada con la zona o zonas de aguas marinas que han sufrido los
efectos adversos, y que debe resultar de la comparación entre el estado de esa
zona o zonas antes y después del hecho perjudicial. En su
evaluación deberá utilizarse la mejor información disponible.
185. Los efectos adversos
implican un cambio negativo en las aguas marinas. También puede haber un
perjuicio conexo de los servicios que estas aguas prestan en referencia al
estado básico. En lo que respecta a otras categorías de recursos naturales, las
aguas marinas prestan servicios a los hábitats naturales y especies protegidas
que se encuentran en ellas, como las mareas en el caso de determinados hábitats
costeros o las fuentes de alimento en el caso de los mamíferos marinos o las
aves marinas. Estos servicios no se limitan a las zonas marinas protegidas
(ZMP), como los espacios Natura 2000 designados en virtud de las Directivas
sobre la naturaleza, pero son especialmente importantes para ellas, dado que
dichos servicios desempeñan una función importante para el cumplimiento de los
objetivos de conservación de lugares. El concepto de servicios también se
extiende a los servicios a las personas. Por ejemplo, las aguas marinas
proporcionan pescado y otros alimentos en beneficio de las personas. Igualmente
a modo de ejemplo, también ofrecen oportunidades para la observación recreativa
de las ballenas.
186. En vista del concepto de
referencia «estado medioambiental», es oportuno tener en cuenta el trabajo
previsto en la Directiva marco sobre la estrategia marina como punto de partida
para estimar el estado básico y cualquier cambio pertinente o perjuicio conexo.
187. El artículo 8 de la
Directiva marco sobre la estrategia marina prevé que los Estados miembros
realicen una evaluación inicial de las aguas marinas con el fin de preparar las
estrategias marinas adoptadas en virtud de dicha Directiva. El artículo 17 de
la Directiva marco sobre la estrategia marina prevé una revisión de dichas
evaluaciones iniciales cada seis años. Por conveniencia, este tipo de
evaluaciones se mencionan en las presentes Directrices como «evaluaciones de la
Directiva marco sobre la estrategia marina» o «evaluaciones DMEM», para
distinguirlas de la evaluación de los efectos adversos significativos conforme
a la Directiva sobre responsabilidad medioambiental.
188. La Directiva marco sobre la
estrategia marina utiliza el concepto de «buen estado medioambiental» (véase el
recuadro 14 a continuación).
Recuadro 14:
Definición de «buen estado medioambiental» en el artículo 3, punto 5, de la
Directiva marco sobre la estrategia marina:
«5)
“buen estado medioambiental”: el
estado medioambiental de las aguas marinas en el que estas dan lugar a océanos
y mares ecológicamente diversos y dinámicos, limpios, sanos y productivos en el
contexto de sus condiciones intrínsecas, y en el que la utilización del medio
marino se encuentra en un nivel sostenible, quedando así protegido su potencial
de usos y actividades por parte de las generaciones actuales y futuras, es
decir:
a)
que la
estructura, las funciones y los procesos de los ecosistemas que componen el
medio marino, junto con los factores fisiográficos, geográficos, geológicos y
climáticos, permiten el pleno funcionamiento de esos ecosistemas y mantienen su
capacidad de recuperación frente a los cambios medioambientales inducidos por
el hombre. Las especies y los hábitats marinos están protegidos, se previene la
pérdida de la biodiversidad inducida por el hombre y los diversos componentes
biológicos funcionan de manera equilibrada;
b)
que las
propiedades hidromorfológicas, físicas y químicas de los ecosistemas, incluidas
las que resultan de la actividad humana en la zona de que se trate, mantienen
los ecosistemas conforme a lo indicado anteriormente. Los vertidos
antropogénicos de sustancias y de energía, incluidos los ruidos, en el medio
marino no generan efectos de contaminación.
El buen estado
medioambiental se determinará a escala de la región o subregión marina a las
que se refiere el artículo 4, tomando como base los descriptores cualitativos
indicados en el anexo I. Se aplicará una gestión adaptativa, con arreglo al
enfoque ecosistémico, con el objetivo de lograr un buen estado medioambiental.»
189. En referencia a la
evaluación inicial DMEM, el artículo 9, apartado 1, de la Directiva marco sobre
la estrategia marina obliga a los Estados miembros a definir, respecto de cada
región o subregión marina afectada, un conjunto de características
correspondientes a un buen estado medioambiental, basándose en los once
descriptores cualitativos enumerados en el anexo I. Estos descriptores se
reproducen a continuación en el recuadro 15. Las regiones (176) y subregiones (177) marinas a que se hace referencia en
la Directiva marco sobre la estrategia marina están definidas en su artículo 4,
apartados 1 y 2.
Recuadro 15:
Descriptores cualitativos para determinar el buen estado medioambiental
1. Se mantiene
la biodiversidad. La calidad y la frecuencia de los hábitats y la distribución
y abundancia de especies están en consonancia con las condiciones
fisiográficas, geográficas y climáticas reinantes.
2. Las especies
alóctonas introducidas por la actividad humana se encuentran presentes en
niveles que no afectan de forma adversa a los ecosistemas.
3. Las
poblaciones de todos los peces y moluscos explotados comercialmente se
encuentran dentro de límites biológicos seguros, presentando una distribución
de la población por edades y tallas que demuestra la buena salud de las reservas.
4. Todos los
elementos de las redes tróficas marinas, en la medida en que son conocidos, se
presentan en abundancia y diversidad normales y en niveles que pueden
garantizar la abundancia de las especies a largo plazo y el mantenimiento pleno
de sus capacidades reproductivas.
5. La
eutrofización inducida por el ser humano se minimiza, especialmente los efectos
adversos como pueden ser las pérdidas en biodiversidad, la degradación de los
ecosistemas, las eflorescencias nocivas de algas y el déficit de oxígeno en las
aguas profundas.
6. La integridad
del suelo marino se encuentra en un nivel que garantiza que la estructura y las
funciones de los ecosistemas están resguardadas y que los ecosistemas bénticos,
en particular, no sufren efectos adversos.
7. La alteración
permanente de las condiciones hidrográficas no afecta de manera adversa a los
ecosistemas marinos.
8. Las
concentraciones de contaminantes se encuentran en niveles que no dan lugar a
efectos de contaminación.
9. Los
contaminantes presentes en el pescado y otros productos de la pesca destinados
al consumo humano no superan los niveles establecidos por la normativa
comunitaria o por otras normas pertinentes.
10. Las
propiedades y las cantidades de desechos marinos no resultan nocivas para el
medio litoral y el medio marino.
11. La
introducción de energía, incluido el ruido subacuático, se sitúa en niveles que
no afectan de manera adversa al medio marino.
190. La Comisión ha adoptado una
Decisión (178) sobre criterios y normas
metodológicas aplicables a cada uno de los once descriptores para la
determinación del buen estado medioambiental por parte de los Estados miembros (179). Todos los siguientes son
pertinentes para la determinación y consecución del buen estado medioambiental:
«elementos de los criterios (180)»; valores umbral (181) de cada criterio (182); niveles de calidad (183); la medida en que se han
alcanzado y deben alcanzarse los valores umbral (184); y listas indicativas de
características, presiones e impactos (185). La interrelación entre estos
también es importante (186).
191. Todo lo anterior constituye
el trasfondo de la evaluación de los daños a las aguas marinas conforme a la
Directiva sobre responsabilidad medioambiental.
192. En comparación con las
evaluaciones DMEM, la evaluación de los daños a las aguas marinas conforme a la
Directiva sobre responsabilidad medioambiental requiere un procedimiento más
específico, determinado por la necesidad de establecer el estado básico de la
zona de aguas marinas afectada por el hecho perjudicial, así como los cambios
en el estado medioambiental de la zona de aguas marinas afectada y cualquier
perjuicio de los servicios prestados por esa zona. Dicho esto, las evaluaciones
DMEM analizan el estado medioambiental del conjunto de las aguas marinas en el
que se encuentran las aguas marinas afectadas por los daños. De este modo, las
evaluaciones DMEM deberían proporcionar información pertinente para una
estimación del estado básico. Por otra parte, las evaluaciones DMEM y los
criterios y las normas metodológicas que la Directiva marco sobre la estrategia
marina exige que se utilicen a fin de determinar las características de buen
estado medioambiental facilitan la evaluación de los cambios adversos y
perjuicios conforme a la Directiva sobre responsabilidad medioambiental. Esto
es debido a que permiten obtener un conocimiento más profundo de los elementos
constitutivos del estado medioambiental que son pertinentes para dicha evaluación,
así como un conocimiento más profundo de los cambios y perjuicios que pueden
ser importantes.
193. La evaluación de un hecho
perjudicial concreto en aguas marinas debe, pues, basarse en la definición de
«buen estado medioambiental» recogida en el artículo 3, punto 5, de la
Directiva marco sobre la estrategia marina, los descriptores cualitativos antes
mencionados para determinar el buen estado medioambiental, los criterios y las
normas metodológicas para determinar el buen estado medioambiental conforme a
la Decisión (UE) 2017/848, y las características del buen estado medioambiental
determinadas por los Estados miembros en virtud del artículo 9, apartado 1, de
la Directiva marco sobre la estrategia marina y actualizadas según lo previsto
en el artículo 17 de la misma Directiva. La evaluación conforme a la Directiva
sobre responsabilidad medioambiental también debe basarse en las listas
indicativas de características, presiones e impactos recogidas en la Directiva
marco sobre la estrategia marina.
194. En referencia al «estado
medioambiental», todos los descriptores cualitativos para determinar el buen
estado medioambiental son potencialmente pertinentes para estimar el estado
básico y medir el cambio adverso o perjuicio de los servicios naturales. Cuando
los descriptores cualitativos sean pertinentes, deberán tenerse en cuenta las
consideraciones mencionadas en apartados anteriores, es decir, los criterios,
las normas metodológicas, las características determinadas del buen estado
medio ambiental y las listas indicativas de características, presiones e
impactos.
195. Puede que sea necesario
determinar los daños con más de un descriptor cualitativo (187). Por otra parte, es para
determinar los daños a las aguas marinas basta con que uno solo de los
descriptores cualitativos en la zona del daño indique un efecto adverso.
196. En la práctica, es
improbable que todos los descriptores sean igualmente pertinentes para evaluar
un caso de daños a las aguas marinas conforme a la Directiva sobre
responsabilidad medioambiental. En vista de las actividades profesionales
enumeradas en el anexo III de la Directiva sobre responsabilidad medioambiental
y los factores perjudiciales que es probable que vayan asociados a hechos
perjudiciales vinculados a aquellas, es probable que los siguientes
descriptores, enumerados en el recuadro 15, sean más pertinentes que los demás:
1, 5, 8, 10 y 11.
Determinación de
efectos adversos significativos
197. La escala de la evaluación y
determinación de efectos adversos significativos en las aguas marinas conforme
a la Directiva sobre responsabilidad medioambiental debe distinguirse de la
escala de una evaluación DMEM. La Directiva sobre responsabilidad
medioambiental se inspira en el contenido de la Directiva marco sobre la
estrategia marina, y ambas Directivas utilizan determinados términos y
conceptos comunes y persiguen objetivos comparables. Por ejemplo, el artículo 1,
apartado 2, letra a), de la Directiva marco sobre la estrategia marina
establece que se elaborarán y aplicarán estrategias marinas a fin de proteger y
preservar el medio marino, evitar su deterioro o, en la medida de lo posible,
recuperar los ecosistemas marinos en las zonas en que se hayan visto afectados
negativamente. Pero la escala de la intervención prevista en virtud de cada
Directiva no es la misma. En particular, la escala de la evaluación y
determinación conforme a la Directiva sobre responsabilidad medioambiental ha
de reducirse a fin de realizar una medición con sentido de los efectos
significativos de un hecho perjudicial con respecto al estado básico, y servir
de este modo a los objetivos de la Directiva sobre responsabilidad
medioambiental.
198. En este contexto, la
importancia de los efectos adversos para el estado del medio marino ha de
determinarse a partir del estado básico y datos mensurables pertinentes sobre
cambios adversos y perjuicios conexos. Para los fines de las medidas de
reparación, los cambios adversos serán significativos si, al respecto de la
zona o zonas de aguas marinas afectadas, producen una pérdida permanente o
provisional mensurable al respecto del estado de un descriptor cualitativo
conjuntamente con la lista indicativa de características, presiones e impactos,
teniendo en cuenta los «elementos de los criterios» y el «valor umbral», según
se establecen en la Directiva marco sobre la estrategia marina, de tal forma
que la zona de agua marina afectada ya no se ajuste al estado medioambiental
que hubiera sido aplicable en esa zona antes de que tuviera lugar el cambio
adverso. Un descriptor cualitativo sería, por ejemplo, la concentración de
hidrocarburos vertida en una zona de agua marina a causa de un accidente en un
pozo petrolífero mar adentro, que cause efectos adversos en un hábitat natural
en la zona de agua afectada. Este ejemplo también es aplicable al desfase
mensurable entre el momento en que se producen los efectos adversos y el
momento en que, con respecto al descriptor cualitativo en cuestión, se
restituye el estado básico.
199. Para que los efectos
adversos sean significativos en virtud de la Directiva sobre responsabilidad
medioambiental, a fortiori no es necesario que produzcan un cambio del
estado medioambiental para los fines de la Directiva marco sobre la estrategia
marina, si bien el paso de un estado medioambiental bueno a otro que no lo
fuera sería un ejemplo de efecto adverso significativo. Por otra parte, no es
necesario que las aguas marinas evaluadas conforme a una evaluación DMEM
presenten un buen estado medioambiental: de hecho, puede que una evaluación
DMEM revele que ya estaban en un estado que no era bueno en el momento en que
ocurrió un hecho perjudicial. El deterioro adicional de dicho estado también
puede considerarse un efecto adverso significativo para los fines de la
Directiva sobre responsabilidad medioambiental.
200. Por último, cualquier
evaluación y determinación de efectos adversos significativos conforme a la
Directiva sobre responsabilidad medioambiental ha de tener en cuenta si un
hecho perjudicial afecta a zonas marinas protegidas (ZMP). Esto es debido a que
se aplican requisitos más estrictos de conservación de la biodiversidad a las
ZMP que a otras aguas marinas.
7. «DAÑOS AL SUELO»
201. La definición de «daños al
suelo» es más sencilla que las definiciones de «daños a las especies y hábitats
naturales protegidos» y «daños a las aguas». Al contrario que estas últimas, no
contiene referencias expresas a otra legislación de la Unión en materia de
medio ambiente, ni referencias cruzadas a otras definiciones relacionadas con
su alcance material, ni exclusiones específicas en referencia a otros
instrumentos legislativos. Por consiguiente, hay menos elementos que tener en
cuenta para establecer un concepto común.
202. Sin embargo, la definición
se limita a «un riesgo significativo de que se produzcan efectos adversos para
la salud humana». Cabe señalar que algunos Estados miembros utilizan una
definición más amplia, que comprende, por ejemplo, un riesgo para el medio
ambiente o un riesgo de infracción de valores límite de determinados
contaminantes. En estos casos, los Estados miembros en cuestión pueden mantener
su legislación más rigurosa de protección de la tierra, pero, como mínimo,
deben cumplir también los requisitos de la Directiva con respecto a los daños
al suelo.
Alcance material y
geográfico del suelo
203. La Directiva no contiene
ninguna definición de «suelo». Sin embargo, la definición de «daños al suelo»
contiene la expresión «en el suelo o el subsuelo», lo que implica que su
alcance no solo se extiende a la superficie, sino también a lo que hay debajo
de ella. Por consiguiente, la tierra está incluida. Así lo viene a confirmar la
referencia a la tierra en el párrafo primero del anexo II, sección 2, que trata
de la reparación de los daños al suelo.
204. Una distinción que puede ser
pertinente afecta a la definición de «aguas subterráneas» mencionada anteriormente
en el recuadro 10. A menudo puede ocurrir que coincida la contaminación del
suelo con la contaminación de las aguas subterráneas, y que un hecho
perjudicial provoque daños al suelo y daños a las aguas al mismo tiempo.
205. Todos los términos de la Directiva
que especifican lo que se entiende por especies protegidas, hábitats naturales
y aguas incluyen cualificaciones geográficas que afectan a la aplicación
geográfica de los «daños a las especies y hábitats naturales protegidos» y
«daños a las aguas». Por el contrario, no existen subcategorías de «suelo» que
haya que considerar. El alcance de la definición es uniforme para todo el suelo
del territorio de los Estados miembros.
Concepto de
referencia de los efectos adversos
206. El concepto de referencia de
los daños al suelo es la salud humana (y no los daños al medio ambiente, pero
véase el apartado 202 anterior). Solo se tienen en cuenta los efectos adversos
cuando la contaminación del suelo puede causar perjuicios para la salud humana.
207. La «salud humana» no está
definida en la Directiva. El contexto indica que comprende el bienestar del
organismo en la medida en que este pueda verse perjudicado por la exposición a
los contaminantes comprendidos en la definición. Dichos contaminantes incluyen
toxinas y patógenos.
La evaluación de la
importancia
Circunstancias
208. La referencia a la
«contaminación del suelo» marca la diferencia con las definiciones de los
«daños a las especies y hábitats naturales protegidos» y los «daños a las
aguas». Su inclusión limita la posible variedad de factores perjudiciales que
derivarán responsabilidades por daños al suelo. No existen limitaciones
similares con respecto a las otras formas de daños a los recursos naturales.
209. La «contaminación del suelo»
no está definida de forma expresa, pero está implícita en la definición de
«daños al suelo» cuando se refiere a «la introducción directa o indirecta de
sustancias, preparados, organismos o microorganismos en el suelo o el
subsuelo».
210. El anexo II, apartado 2, hace
referencia a los «contaminantes». Este extremo, junto al uso del propio término
«contaminación» y su vinculación con la salud humana, indica que, para que se
produzcan daños al suelo, no solo debe existir presencia de «sustancias,
preparados, organismos y microorganismos» que tengan propiedades intrínsecas
que puedan ser directa o indirectamente peligrosas, sino que también debe
existir un riesgo significativo para la salud humana. La importancia del riesgo
se evalúa en función de los peligros conocidos y del grado de exposición humana
a determinados contaminantes. Teniendo en cuenta la lista de actividades
profesionales contenida en el anexo III de la Directiva, todo lo siguiente
puede ser potencialmente pertinente:
— sustancias
naturalmente presentes en la naturaleza, como metales pesados y nutrientes;
— sustancias
naturalmente presentes en la naturaleza, pero que pueden haberse sometido a
cierta forma de transformación, como será el caso de los productos del
petróleo;
— sustancias y
preparados puramente artificiales, como los productos químicos manufacturados;
— organismos o
microorganismos naturalmente presentes en la naturaleza, incluidos patógenos
humanos como la Salmonella o la Escherichia coli;
— organismos
modificados genéticamente.
211. La naturaleza de las
actividades profesionales recogidas en el anexo III puede ser útil para
entender las circunstancias en las que puede producirse contaminación del
suelo. A modo de conjunto de ejemplos, que no ha de considerarse exhaustivo,
las actividades indican que puede producirse contaminación durante la minería o
extracción, la transformación o fabricación, la producción ganadera, el uso de
plaguicidas, el transporte de residuos y sustancias químicas, y el tratamiento
de residuos. La contaminación puede producirse después de que una
actividad profesional haya dejado atrás la fase económica o activa y entrado en
una fase de cuidados posteriores. Por ejemplo, los requisitos reglamentarios
aplicables a la gestión de vertederos e instalaciones de residuos mineros se
extienden a las condiciones posteriores al cierre.
212. En cuanto a la manera en que
se produce la contaminación, la referencia a «la introducción […] en el suelo o
el subsuelo», apunta a una gran variedad de posibilidades, incluidas las siguientes:
— La
contaminación puede producirse a causa de sustancias que se encuentren in situ.
Así puede ocurrir cuando una operación de minería o extracción trae a la
superficie del suelo metales pesados encontrados bajo la superficie y los
deposita en ella sin adoptar medidas de seguridad.
— La contaminación puede deberse
a un accidente o incidente puntual, por ejemplo vinculado al transporte in situ
de sustancias peligrosas por tuberías o al transporte por carretera de
mercancías peligrosas o contaminantes (188).
— La
contaminación puede deberse a una causa continua conocida o desconocida (por
ejemplo, una tubería rota que sufre una pérdida continua de sustancias
peligrosas).
213. Las circunstancias en las
que se produzcan los daños al suelo pueden implicar que los operadores tengan
que cumplir obligaciones paralelas de prevención y reparación de los efectos
adversos conforme a otra legislación de la Unión, y de información a las
autoridades competentes. Las disposiciones de la Directiva sobre las emisiones
industriales son especialmente pertinentes (189). No obstante, es importante
asegurarse de que estas obligaciones paralelas no se traten como sustitutivas
de las obligaciones de la Directiva sobre responsabilidad medioambiental,
puesto que no son necesariamente idénticas ni por su alcance, ni por sus fines
ni por sus resultados.
Enfoque y
realización de la evaluación
214. La evaluación de la
importancia de los daños al suelo está relacionada con el riesgo de efectos
adversos para la salud humana. Se trata de evaluar si dicho riesgo es
significativo.
215. Aunque la definición de
«daños al suelo» no establece de por sí cómo se ha de evaluar el riesgo, el anexo
II, sección 2, de la Directiva, relativo a la reparación de los daños al suelo,
da claras indicaciones de lo que debe abarcar la evaluación de riesgos en
situaciones en que la contaminación del suelo se haya producido ya.
Recuadro 16: Texto del anexo II, apartado 2, de la Directiva, relativo a la reparación de los daños al suelo.
«Se adoptarán
las medidas necesarias para garantizar, como mínimo, que se eliminen,
controlen, contengan o reduzcan los contaminantes de que se trate de modo que
el suelo contaminado, habida cuenta de su uso actual o su futuro uso
planificado en el momento del daño, deje de suponer un riesgo significativo de
que se produzcan efectos adversos para la salud humana. La presencia de tales
riesgos se evaluará mediante procedimientos de evaluación del riesgo que tengan
en cuenta las características y función de la tierra, el tipo y la
concentración de las sustancias, preparados, organismos o microorganismos
nocivos, su riesgo y sus posibilidades de propagación. El uso se determinará en
función de la normativa de ordenación del territorio o, en su caso, de otra
normativa pertinente que estuviera vigente en el momento de producirse el daño.
Si cambia el uso
del suelo, se adoptarán todas las medidas necesarias para impedir cualquier
efecto adverso para la salud humana.
Si no existe
normativa de ordenación del territorio u otra normativa pertinente, será la
naturaleza de la zona correspondiente en que se haya producido el daño, habida
cuenta de sus expectativas de desarrollo, la que determinará el uso de dicha
zona.
Se estudiará la
posibilidad de optar por una recuperación natural, es decir, sin ninguna
intervención directa del ser humano en el proceso de recuperación.»
216. Aunque la definición de
«estado básico» está relacionada con todos los recursos naturales y sus
servicios, su utilidad es limitada para evaluar la importancia del riesgo para
la salud humana. Cuando exista una amenaza inminente de que se causen daños al
suelo, pero la contaminación del suelo todavía no se haya producido de forma
efectiva, el estado básico puede ser pertinente para medir los riesgos para la
salud humana que podrían derivarse si no se adoptan medidas preventivas. Cuando
la contaminación esté en proceso de producirse, el estado básico puede
igualmente ser pertinente para medir los riesgos para la salud humana que
podrían derivarse si no se gestionan de inmediato los factores causantes de la
contaminación. No obstante, cuando se trata de reparar los daños al suelo, la
finalidad de la Directiva es eliminar todo riesgo significativo para la salud
humana, más que restituir el suelo al estado en que se encontraba antes de la
contaminación. Por supuesto, puede que dicha restitución sea apropiada o
necesaria en algunas situaciones a fin de reducir el riesgo para la salud
humana. Los contaminantes se pueden eliminar, controlar, contener o reducir por
medio de técnicas de reparación como la excavación, el tratamiento o
biorreparación de tierras in situ o de forma externa, y medidas de
control y contención como el sellado, la construcción de barreras o el vallado.
Cabe señalar que la Directiva sobre las emisiones industriales establece que
los operadores de instalaciones permitidas deben preparar un informe de la
situación de partida (190). Aparte de la función que le
corresponde en el marco de la Directiva sobre las emisiones industriales, este
informe de la situación de partida puede proporcionar información valiosa para
hacer frente a los daños al suelo en el marco de la Directiva sobre
responsabilidad medioambiental.
217. Como demuestra el anexo II,
apartado 2, de la Directiva, una consideración clave es el uso actual o futuro
planificado del suelo en cuestión en el momento del daño, ya que es probable
que esto afecte a la exposición humana a contaminantes pertinentes. La
dimensión temporal es importante. Por ejemplo, los daños al suelo pueden afectar
a un suelo que no se utilice actualmente para asentamientos humanos, pero que
esté aprobado para tal fin en el futuro. El uso futuro planificado del suelo ha
de tenerse en cuenta en la evaluación de la importancia. El anexo II, apartado 2,
indica que el uso ha de determinarse en función de la normativa de ordenación
del territorio u otras normativas que puedan existir.
218. Es importante señalar la
referencia al cambio de uso del suelo que se hace en el párrafo segundo del
anexo II, apartado 2. No tiene un límite temporal. Sigue siendo pertinente
después de realizar la evaluación de riesgos inicial. Por ejemplo, es posible
que, en el momento de realizar la evaluación del riesgo, los usos actuales y
futuros planificados del suelo impliquen una exposición humana limitada a los
contaminantes pertinentes, pero que, en un momento posterior, el uso del suelo
cambie de manera que aumente el nivel de exposición humana y, por tanto, el
riesgo para la salud humana. Por ejemplo, puede que se autorice destinar a
urbanización residencial un suelo industrial en desuso anteriormente
contaminado por una actividad profesional del anexo III. En estas
circunstancias, los Estados miembros tienen la obligación de tener en cuenta
cualquier efecto adverso que pueda derivarse de la contaminación en su decisión
de cambiar el uso del suelo a fin de evitar todo incremento de la exposición y
del riesgo para la salud humana. Por consiguiente, no cabe descartar una
actualización de la evaluación del riesgo en el contexto de las medidas de
reparación necesarias (191). Es aconsejable poner esto en
conocimiento de las autoridades competentes para autorizar los cambios de uso
de suelos contaminados.
219. El anexo II, apartado 2,
hace referencia al uso de procedimientos de evaluación de riesgos, así como a
una serie de cuestiones que hay que tener en cuenta en relación con la presencia
del riesgo:
— Las
características y función de la tierra. Las características de la tierra
pueden influir en el riesgo. Por ejemplo, las tierras porosas pueden facilitar
la transferencia de patógenos presentes en las aguas residuales a las aguas
subterráneas o superficiales. La tierra puede servir o estar destinada a servir
a funciones pertinentes. Por ejemplo, en el caso de un sistema concreto
apropiado para el tratamiento de aguas residuales, puede que la tierra esté
destinada a purificar vertidos de aguas residuales —es decir, convertir los
contaminantes que contienen en inocuos— antes de que lleguen a una masa de
agua. En el caso de un vertedero u otra instalación de gestión de residuos, la
tierra superficial puede servir para sellar materiales residuales en el
subsuelo y reducir su riesgo de propagación.
— El tipo y
la concentración de las sustancias, preparados, organismos o microorganismos
nocivos. Esta referencia tiene que ver con los contaminantes específicos
presentes en el suelo contaminado. No solo es necesario saber cuáles son, sino
también sus riesgos concretos. El riesgo de toxicidad asociado a un metal
pesado será bastante diferente del riesgo de enfermedad infecciosa asociado a
un patógeno. Por otra parte, el riesgo debe considerarse en función de las
posibles vías de exposición: por ejemplo, contacto cutáneo, ingestión por
contacto entre manos y boca, y consumo de agua o alimentos contaminados. En
relación con el agua y el alimento, puede que haya normas aplicables que puedan
utilizarse para evaluar los riesgos: por ejemplo, las normas de aplicación
obligatoria al agua potable recogidas en la Directiva sobre el agua destinada a
consumo humano (192). Además, no hay categorías de
personas excluidas: debe tenerse en cuenta la exposición de los trabajadores en
el suelo contaminado, de los vecinos y de los ciudadanos en general.
— Su riesgo y
sus posibilidades de propagación. La propagación puede producirse a través
de la tierra propiamente dicha, como cuando entran contaminantes en la cadena
alimentaria por cultivar plantas o criar ganado en suelo contaminado. En la
propagación también puede intervenir otro medio ambiental: el aire o el agua.
Así ocurre, por ejemplo, cuando el aire arrastra polvo tóxico de suelos
contaminados y lo deposita en asentamientos humanos vecinos o en suelo agrícola
(lo que crea de nuevo la posibilidad de exposición del ser humano a través de
la cadena alimentaria). También cabe citar el ejemplo de patógenos presentes en
un sistema de tratamiento de aguas residuales que pasan por la tierra a las
aguas subterráneas para llegar a un pozo que se utiliza para extraer agua
destinada a consumo humano.
220. Las Orientaciones del
Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) sobre la gestión
de sitios contaminados por mercurio (193) ilustra cómo pueden utilizarse las
evaluaciones de riesgos para un contaminante, cómo se realizan las evaluaciones
de riesgos en general y cómo se adoptan las decisiones (194). Distintos Estados miembros
utilizan sus propios valores de cribado de la tierra y procedimientos,
metodologías y modelos (195) de evaluación de riesgos, que se
diferencian por razones geográficas, socioculturales, reglamentarias, políticas
o científicas (196).
La determinación de
la importancia
221. El objeto de la
determinación es el riesgo para la salud humana que entraña el suelo
contaminado, o bien, para los fines de las medidas preventivas y las medidas de
gestión inmediata de los factores perjudiciales, el suelo amenazado de
contaminación o incremento de contaminación.
222. Para los fines de las
medidas preventivas y las medidas de gestión inmediata del daño, el riesgo de
que se produzcan efectos adversos para la salud humana será significativo si
existe una duda razonable en cuanto a la ausencia de una posibilidad mensurable
de que una amenaza inminente o factores perjudiciales puedan causar la
exposición directa o indirecta de seres humanos a contaminantes en una medida
que sea nociva para su salud, teniendo en cuenta el uso actual o futuro
planificado del suelo.
223. Del mismo modo, para los
fines de las medidas de reparación, el riesgo de que se produzcan efectos
adversos para la salud humana será significativo si existe una duda razonable
en cuanto a la ausencia de una posibilidad mensurable de que se introduzcan
sustancias, preparados, organismos o microorganismos directa o indirectamente
en el suelo o el subsuelo y causen la exposición directa o indirecta de seres
humanos a los contaminantes en una medida que sea nociva para su salud,
teniendo en cuenta el uso actual o futuro planificado del suelo.
224. La determinación de la
importancia no requiere que el riesgo se haya materializado en un daño
efectivo. No es necesario demostrar un daño efectivo para la salud humana para
que se aplique la definición de daños al suelo, como tampoco es necesario
demostrar que, por su propagación, el riesgo ya se haya materializado en la
contaminación de otro medio ambiental, como el agua. De este modo, si un
sistema concreto de tratamiento de aguas residuales entraña — por defectos en
el diseño, la ubicación o la operación — un riesgo mensurable de que pasen
patógenos para el ser humano a través de la tierra hasta llegar a una fuente de
agua potable ya contaminada, la definición de daños al suelo se aplicará sin
necesidad de demostrar que el sistema de tratamiento deficiente ha provocado la
contaminación efectiva del pozo.
8. CONCLUSIONES
225. Las presentes Directrices
ponen el foco en la variedad de efectos adversos comprendidos en la definición
de daño medioambiental. Esta variedad, junto con la variedad de actividades
profesionales y factores perjudiciales que pueden estar vinculados a los
efectos adversos, implica que las autoridades competentes tendrán que recurrir
a menudo a conocimientos especializados, como dictámenes de expertos, a fin de
evaluar el carácter significativo de los efectos adversos. En la medida en que
los conocimientos especializados pertinentes estén distribuidos entre
diferentes autoridades administrativas y centros de conocimiento (como suele
ocurrir), será importante una cooperación interagencias eficaz.
226. Por otra parte, las
Directrices subrayan la medida en que pueden entrar en juego consideraciones
jurídicas, técnicas y científicas cuando las autoridades competentes evalúan el
carácter significativo de los efectos adversos o bien velan por que se cumplan
las obligaciones de prevención de efectos adversos, gestión inmediata de los
factores perjudiciales o adopción de medidas de reparación. Los medios que
pueden utilizar las autoridades competentes y las partes interesadas para hacer
frente a los retos que todo ello comporta incluyen una formación profesional
adecuada y la puesta en común de buenas prácticas. Para ayudar a los Estados
miembros, la Comisión ha puesto materiales de formación a su disposición, que
permanecerán sujetos a revisión
(https://ec.europa.eu/environment/legal/liability/eld_training.htm), también en
función de cómo evolucione la jurisprudencia del Tribunal de Justicia
(https://curia.europa.eu/jcms/jcms/j_6/es/). Con este mismo fin, la Comisión ha
apoyado el trabajo de la Red europea para la aplicación y el cumplimiento de la
legislación en materia de medio ambiente (IMPEL) sobre los aspectos prácticos
de la aplicación de la Directiva
(https://www.impel.eu/projects/financial-provision-what-works-when/).
(1)
DO L 143 de 30.4.2004, p. 56.
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:02004L0035-20190626&qid=1568193390794&from=ES
(2)
Artículo 1.
(3)
La Directiva ha sido modificada en cuatro ocasiones, respectivamente por
medio de la Directiva 2006/21/CE (DO L 102 de 11.4.2006, p. 15), la Directiva
2009/31/CE (DO L 140 de 5.6.2009, p. 114), la Directiva
2013/30/UE (DO L 178 de 28.6.2013, p. 66) y el Reglamento
(UE) 2019/1010 (DO L 170 de 25.6.2019, p. 115).
(4)
El efecto de la modificación fue la inserción del siguiente texto en el
artículo 18, apartado 3, de la Directiva: «A más tardar el 31 de diciembre de 2020,
la Comisión desarrollará unas directrices que proporcionen un concepto común
del término “daño medioambiental” tal como se define en el artículo 2.»
(5)
Véase el artículo 2.
(6)
Véanse, en particular, los artículos 5, 6 y 11 de la Directiva.
(7)
Artículo 12 de la Directiva. El derecho se extiende hasta la «acción
preventiva» cuando un Estado miembro no haya decidido en su transposición
nacional de la Directiva hacer uso de la posibilidad que le ofrece el artículo 12,
apartado 5, de no aplicar dicho derecho a los casos de amenaza inminente de
daño.
(8)
Artículo 15, apartados 1 y 2, de la Directiva.
(9)
Artículo 14 de la Directiva.
(10)
REFIT Evaluation of the Environmental Liability Directive (Evaluación
REFIT de la Directiva sobre responsabilidad medioambiental) [SWD(2016) 121 final]:
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=SWD:2016:121:FIN
(11)
REFIT Evaluation, p. 60.
(12)
Common Understanding Document - ELD key terms and concepts (Documento
sobre un concepto común: Términos y conceptos clave de la Directiva sobre
responsabilidad medioambiental). Contrato específico n.o 07.0203/2016/745366/SER/ENV.E4https://circabc.europa.eu/ui/group/cafdbfbb-a3b9-42d8-b3c9-05e8f2c6a6fe/library/3112f0b5-0021-49ce-9dfc-9127a1e12a8b/details
(13)
DO L 103 de 25.4.1979, p. 1.
(14)
DO L 20 de 26.1.2010, p. 7.
(15)
DO L 206 de 22.7.1992, p. 7.
(16)
DO L 32 de 22.12.2000, p. 1.
(17)
DO L 164 de 25.6.2008, p. 19.
(18)
Véase en particular el artículo 1 de la Directiva.
(19)
Véanse el asunto C-129/16, Túrkevei Tejtermelő Kft., y el asunto
C-297/19, Naturschutzbund Deutschland - Landesverband Schleswig-Holstein eV,
donde el Tribunal menciona expresamente el principio de cautela (en el apartado
53 del primero y en el apartado 31 del segundo).
(20)
Artículo 191, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión
Europea.
(21)
Especialmente pertinentes son los instrumentos a que se hace referencia
en el anexo III, o los instrumentos que les han sucedido en los casos en que
han sido sustituidos.
(22)
Véase su definición en el artículo 2, punto 6, de la Directiva.
(23)
Véase su definición en el artículo 2, punto 7, de la Directiva. Véase
también el artículo 3, apartado 1, de la Directiva.
(24)
Apartado 76 de la sentencia.
(25)
Véase el artículo 3, apartado 1, letra a), de la Directiva.
(26)
Véase el documento sobre un concepto común, sección 2.9, en relación con
la legislación mencionada en el anexo III, p. 41.
(27)
Artículo 3, apartado 1, letra b), de la Directiva.
(28)
Véase, por analogía, el asunto C-15/19, AMA, apartado 54.
(29)
Apartados 190 a 194.
(30)
Apartados 52 y 54, respectivamente.
(31)
Véase el asunto C-378/08, Raffinerie Mediterranee (ERG) SpA y otros, en
el que el Tribunal señaló lo siguiente: «La Directiva 2004/35 no se opone a una
normativa nacional que permite a la autoridad competente, que actúa en el marco
de dicha Directiva, presumir la existencia de un nexo causal, incluso en el
supuesto de contaminación de carácter difuso, entre los operadores y una
contaminación comprobada y ello por razón de la proximidad de sus instalaciones
al área contaminada. No obstante, de conformidad con el principio de quien
contamina paga, a fin de presumir que existe tal nexo causal, dicha autoridad
ha de disponer de indicios plausibles que puedan constituir la base de su
presunción, por ejemplo, la proximidad de la instalación del operador a la
contaminación comprobada y la coincidencia entre las sustancias contaminantes y
las componentes utilizadas por el referido operador en el marco de sus
actividades.»
(32)
Véase, por ejemplo, el artículo 17.
(33)
Véase el artículo 2, punto 8, de la Directiva.
(34)
Apartado 33.
(35)
Véase el uso de la expresión en el artículo 6, apartado 1, letra a), de
la Directiva.
(36)
En relación con los daños al suelo, sin embargo, los factores
perjudiciales se limitan a la introducción directa o indirecta de sustancias,
preparados, organismos o microorganismos en el suelo o el subsuelo.
(37)
Véanse las circunstancias descritas en el asunto C-529/15, Folk.
(38)
Véase también el anexo VI, apartado 1, de la Directiva, que hace
referencia a la «fecha en que se produjo o descubrió el daño».
(39)
También existe un incentivo para que los operadores adopten medidas
cautelares, es decir, medidas dirigidas a evitar la posibilidad de daño
medioambiental. Medidas de esta índole pueden ser evaluaciones de riesgos o el
establecimiento de sistemas de gestión del riesgo o la aplicación de
tecnologías de supresión/mitigación de riesgos. Aunque la Directiva sobre
responsabilidad medioambiental no las exige de forma directa, esta clase de
medidas pueden ayudar a evitar hechos perjudiciales y también pueden facilitar
que los operadores obtengan garantías financieras. Estas medidas han de
distinguirse de las «medidas preventivas» propiamente dichas, según se
establecen en el artículo 5 de la Directiva.
(40)
Artículo 5, apartado 1, de la Directiva.
(41)
Artículo 6, apartado 1, letra a), de la Directiva.
(42)
Artículo 6, apartado 1, letra b), de la Directiva.
(43)
Artículo 7, apartado 1, de la Directiva.
(44)
DO L 334 de 17.12.2010, p. 17.
(45)
Artículo 6, apartado 1, de la Directiva.
(46)
Artículo 6, apartado 2, letra a), de la Directiva.
(47)
Artículo 5, apartados 2 y 3, de la Directiva.
(48)
Artículo 11, apartado 2, segunda frase, de la Directiva.
(49)
Véanse los artículos 7 y 8 de la Directiva sobre las emisiones
industriales.
(50)
DO L 197 de 24.7.2012, p. 1.
(51)
Artículo 17 de la Directiva.
(52)
Artículo 38, apartado 2, de la Directiva 2013/30/UE del Parlamento
Europeo y del Consejo, de 12 de junio de 2013, sobre la seguridad de las
operaciones relativas al petróleo y al gas mar adentro, y que modifica la Directiva
2004/35/CE (DO L 178 de 28.6.2013, p. 66).
(53)
Véase también el asunto C-378/08, ERG.
(54)
Artículo 4 de la Directiva.
(55)
Artículo 8, apartado 3, de la Directiva.
(56)
Artículo 8, apartado 4, letra a), de la Directiva, que a menudo se
conoce como «defensa basada en la existencia de autorización».
(57)
Artículo 8, apartado 4, letra b), de la Directiva, que a menudo se
conoce como «principio de los riesgos del desarrollo» o «defensa basada en el
estado de los conocimientos técnicos».
(58)
En el apartado 34, el Tribunal dictaminó que la Directiva «debe
interpretarse en el sentido de que se opone a una disposición de Derecho nacional
que, con carácter general y automático, descarta que un daño que produce
efectos adversos significativos en el estado ecológico, químico o cuantitativo
o en el potencial ecológico de las aguas afectadas se califique como “daño
medioambiental” por el mero hecho de estar amparado por una autorización
concedida con arreglo a ese Derecho.»
(59)
Artículo 16 de la Directiva. Véase el asunto C-129/16 a modo de ejemplo.
(60)
Designadas en virtud del artículo 11, apartado 1, de la Directiva.
(61)
Artículo 11, apartado 2, de la Directiva.
(62)
Véase la nota 61.
(63)
Artículo 7, apartado 2, y artículo 11, apartado 2, de la Directiva.
(64)
Véanse los apartados 47 a 57 y el apartado 66.
(65)
Véase, por ejemplo, el artículo 5, apartados 3 y 4, y el artículo 6,
apartados 2 y 3, de la Directiva.
(66)
Artículo 12, apartado 1, de la Directiva.
(67)
Artículo 12, apartado 2, de la Directiva.
(68)
Véase el artículo 23 de la Directiva sobre las emisiones industriales.
(69)
En todos los Estados miembros, las ONG ornitológicas realizan una labor
muy importante de recogida y cotejo de registros de distribución de aves, por
ejemplo. El valor científico de esta información ha sido reconocido por el
Tribunal de Justicia, véase el asunto C-3/96, Comisión/Países Bajos, apartados 68
a 70.
(70)
DO L 328 de 6.12.2008, p. 91.
(71)
Véase el artículo 3 de la Directiva 2008/99/CE.
(72)
Por ejemplo, el considerando 11 de la Directiva sobre la delincuencia
medioambiental establece que se entiende sin perjuicio de otros regímenes de
responsabilidad por daños medioambientales de conformidad con el Derecho [de la
Unión] o interno.
(73)
Véase el artículo 8.
(74)
Véase el artículo 8.
(75)
Directiva 2006/21/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre la
gestión de los residuos de industrias extractivas y por la que se modifica la
Directiva 2004/35/CE (DO L 102 de 11.4.2006, p. 15).
(76)
Véase el apartado 96 de la sentencia.
(77)
Véase el apartado 99 de la sentencia.
(78)
Véanse los apartados 40 a 46. Véase también el considerando 4 de la
Directiva.
(79)
Este es un texto consolidado, que refleja la incorporación de las aguas
marinas con posterioridad a la adopción inicial de la Directiva.
(80)
Insertado por la Directiva 2013/30/CE (DO L 178 de 28.6.2013, p. 66).
(81)
Artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats.
(82)
DO L 26 de 28.1.2012, p. 1.
(83)
El asunto Folk planteó la cuestión de si el funcionamiento de una
central hidroeléctrica podía dar lugar a responsabilidad en virtud de la
Directiva.
(84)
Artículos 5 y 6 de la Directiva.
(85)
Artículo 11, apartado 2, segunda frase, de la Directiva.
(86)
Véanse en particular las disposiciones del artículo 12, apartados 3 y 4,
de la Directiva.
(87)
Artículo 15 de la Directiva.
(88)
Más concretamente para los fines de la reparación complementaria y
compensatoria: el estado que hubiera existido si no hubiera ocurrido el daño
medioambiental, teniendo en cuenta su evolución provisional a mejor o a peor
con respecto a los recursos dañados, considerados a partir de la mejor información
disponible sobre tendencias existentes en el momento de producirse los daños.
(89)
Véanse los apartados 52 a 54.
(90)
Los turloughs son lagos temporales que se encuentran en zonas de
Irlanda donde abunda la piedra caliza. Normalmente se inundan en otoño para
secarse durante los meses de verano. Son un tipo de hábitat prioritario en el
marco de la Directiva sobre los hábitats.
(91)
La evaluación de la importancia de los daños o de su amenaza inminente
ha de distinguirse de una evaluación no obligatoria del riesgo de la actividad
que se pueda indicar a un operador que lleve a cabo, por medio de una medida
cautelar, a fin de minimizar el riesgo de que se produzca un hecho perjudicial
del que pudiera ser responsable.
(92)
En algunas situaciones es muy difícil evaluar la importancia del daño
medioambiental y, en particular, su amenaza inminente. Esto puede ser por
distintas razones: por ejemplo, falta de información en una emergencia. En
estas situaciones, el principio de cautela puede desempeñar un papel clave, ya
que justifica la intervención en virtud de una convicción razonable. Permite
llevar a cabo la acción preventiva necesaria y poner en marcha el procedimiento
administrativo correspondiente.
(93)
Cuanto más tiempo se tarde en llevar a cabo la reparación primaria,
mayor será la necesidad de una reparación compensatoria.
(94)
Véase el asunto C-411/17, apartados 175 y 176.
(95)
Apartado 34.
(96)
Véase en particular el artículo 4 de la Directiva.
(97)
Véase el artículo 8, apartados 3 y 4, de la Directiva.
(98)
Véase, en particular, el artículo 8, apartado 2, o el anexo II, punto 1.3.3,
letra b), de la Directiva.
(99)
Véase el artículo 191, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la
Unión Europea (TFUE).
(100)
Esto es coherente con el razonamiento del Tribunal en el asunto
C-127/02, Waddenzee. En ese asunto, el Tribunal estableció una prueba estricta
para evaluar planes o proyectos a los efectos del artículo 6, apartado 3, de la
Directiva sobre los hábitats. Consideró que una autoridad solo puede permitir
un plan o proyecto si tiene la certeza de que no producirá efectos
perjudiciales para la integridad del lugar, y agregó que «[a]sí sucede cuando
no existe ninguna duda razonable, desde un punto de vista científico, sobre la
inexistencia de tales efectos.» La urgencia para adoptar medidas preventivas y
gestionar de inmediato los factores perjudiciales en virtud de la Directiva
sobre responsabilidad medioambiental es una importante circunstancia
diferenciadora, e implica que un operador o autoridad competente puede disponer
de información limitada. Sin embargo, el principio de cautela implica que la
existencia de cualquier duda no puede dar lugar a inacción, sino que debe suponer
la adopción de medidas preventivas y la gestión inmediata de los factores
perjudiciales.
(101)
Esto se correspondería con el concepto de reparación complementaria.
(102)
Esto se correspondería con el concepto de reparación primaria.
(103)
Los servicios aparecen en las definiciones de reparación primaria,
complementaria y compensatoria.
(104)
Esto se correspondería con el concepto de reparación compensatoria.
(105)
Bélgica, Chequia, Estonia, Grecia, España, Italia, Chipre, Letonia,
Lituania, Luxemburgo, Hungría, Polonia, Portugal, Eslovenia y Suecia.
(106)
La lista de especies de aves a las que se hace referencia en el artículo
1 de la Directiva sobre las aves, es decir, especies de aves que viven
normalmente en estado salvaje en el territorio europeo de los Estados miembros
en los que es aplicable el Tratado, está disponible
aquí:https://ec.europa.eu/environment/nature/conservation/wildbirds/eu_species/index_en.htm;
Véase también el documento que figura con el nombre «Checklist for bird species
(last updated: 5.7.2018)» en el enlace http://cdr.eionet.europa.eu/help/birds_art12
(107)
Véase el anexo II del documento orientativo sobre la protección de las
especies recogidas en la Directiva sobre los hábitats, disponible
aquí:https://ec.europa.eu/environment/nature/conservation/species/guidance/pdf/guidance_en.pdf.
(108)
Para obtener información sobre especies típicas, véase la página 74 del
documento Reporting under Article 17 of the Habitats Directive - Explanatory
Notes and Guidelines for the period 2013–2018 (Información en virtud del
artículo 17 de la Directiva sobre los hábitats: Notas explicativas y
directrices para el período 2013-2018), que figura con el nombre «Reporting
guidelines Article 17 (pdf) Addendum (last updated:5.7.2018)» en el
enlacehttp://cdr.eionet.europa.eu/help/habitats_art17
(109)
Véase la página 164 del documento Reporting under Article 17 of the
Habitats Directive - Explanatory Notes and Guidelines for the period 2013–2018
(Información en virtud del artículo 17 de la Directiva sobre los hábitats:
Notas explicativas y directrices para el período 2013-2018), que figura con el
nombre «Reporting guidelines Article 17 (pdf) Addendum (last updated:
5.7.2018)» en el enlacehttp://cdr.eionet.europa.eu/help/habitats_art17
(110)
Véasehttps://ec.europa.eu/environment/nature/legislation/habitatsdirective/docs/Int_Manual_EU28.pdf
(111)
Los mapas consolidados para la Unión están disponibles para su descarga
en el servicio de datos de la Agencia Europea de Medio Ambiente (AEMA):
https://www.eea.europa.eu/data-and-maps/data/article-12-database-birds-directive-2009-147-ec-1.
(112)
Véase la página 121 del documento Reporting under Article 17 of the
Habitats Directive - Explanatory Notes and Guidelines for the period 2013–2018
(Información en virtud del artículo 17 de la Directiva sobre los hábitats:
Notas explicativas y directrices para el período 2013-2018) Reporting
guidelines Article 17 (pdf) (last updated:5.7.2018) en el
enlacehttp://cdr.eionet.europa.eu/help/habitats_art17
(113)
https://ec.europa.eu/environment/nature/conservation/species/guidance/pdf/guidance_en.pdf,
en proceso de revisión.
(114)
Véase el artículo 2, punto 3, letra c), de la Directiva sobre
responsabilidad medioambiental.
(115) Véase el documento Guidelines for the
establishment of the Natura 2000 network in the marine environment. Application of the
Habitats and Birds Directive (Directrices para el establecimiento de la red Natura
2000 en el medio marino. Aplicación de las Directivas sobre los hábitats y las
aves), p. 18.
(116)
Artículo 1, letra e) y letra i), de la Directiva sobre los hábitats.
(117)
Véase la página 11 de las orientaciones sobre protección de las especies
ya mencionadas anteriormente.
(118)
Véanse, por ejemplo, los resultados publicados por la Agencia Europea de
Medio Ambiente (AEMA)
enhttps://www.eea.europa.eu/themes/biodiversity/state-of-nature-in-the-eu/state-of-nature-2020
(119)
Véase el artículo 2, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats.
(120)
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:32011D0484&from=ES.
Véase también el documento Excel Environmental Liability Directive
Biodiversity Damage Register, pestaña Baseline Info Source Europe,
que comprende la herramienta Natura 2000 Network viewer (en la línea
5):https://natura2000.eea.europa.eu/
(121)
Véanse los apartados 51 y 52 de la sentencia.
(122)
Véase el apartado 15 de la sentencia.
(123)
Environmental Liability Directive: Training Handbook and Accompanying
Slides (Directiva sobre responsabilidad medioambiental: manual de formación
y diapositivas), Comisión Europea/Eftec/Stratus Consulting, febrero de 2013, p.
69.
(124)
https://ec.europa.eu/environment/legal/liability/
(125)
ELD Biodiversity Damage Register
(126)
Véase en particular el apartado 26 de la sentencia.
(127)
Véase el apartado 11 de la sentencia.
(128)
Las actividades profesionales recogidas en el anexo III de la Directiva
sobre responsabilidad medioambiental incluyen actividades en las que
intervienen organismos modificados genéticamente según se definen en la
Directiva 2001/18/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre la liberación
intencional en el medio ambiente de organismos modificados genéticamente y por
la que se deroga la Directiva 90/220/CEE del Consejo.
(129)
Apartado 36.
(130)
Véanse los apartados 44 a 45.
(131)
Véase el apartado 49.
(132)
Véase el apartado 52.
(133)
Véase el apartado 55.
(134)
Esto se desprende de las alusiones en el apartado 54 de la sentencia a
las medidas de gestión previstas con detalle en los artículos 6 y 12 a 16 de la
Directiva sobre los hábitats y los artículos 3 a 9 de la Directiva sobre las
aves.
(135)
Véanse los apartados 44 a 45.
(136)
Esto también es coherente con el artículo 8, apartado 4, letra a), de la
Directiva sobre responsabilidad medioambiental, que permite que los Estados
miembros permitan que un operador no sufrague el coste de las acciones
reparadoras, pero solo cuando se cumplan determinadas condiciones, que incluyen
el pleno cumplimiento de las condiciones de una autorización.
(137)
La sentencia del asunto C-477/19, IE/Magistrat der Stadt Wien, en sus
apartados 11 y 12, ilustra cómo podrían darse circunstancias de este tipo. Las
obras de construcción, descritas como «medidas perjudiciales» por el Tribunal,
tuvieron efectos adversos para un lugar de reproducción y descanso de una
especie protegida, el hámster común, sin que se hubiera obtenido autorización
previa.
(138)
Artículo 1 de la Directiva marco sobre el agua.
(139)
Véanse también, a este respecto, las orientaciones establecidas con
arreglo a la estrategia común de aplicación de la Directiva marco sobre el
agua, en particular el documento de orientación n.o 2.
(140)
En 2012, los instrumentos enumerados en el anexo IX de la Directiva
marco sobre el agua han quedado derogados por la Directiva relativa a las
normas de calidad ambiental, referida en la nota al pie n.o 143. Las
normas de calidad ambiental recogidas en esos instrumentos han sido sustituidas
por las disposiciones de la Directiva relativa a las normas de calidad de
ambiental.
(141)
Las concentraciones de contaminantes no presentan efectos de salinidad u
otras intrusiones, ni rebasan las normas de calidad aplicables en virtud de
otras normas comunitarias pertinentes de acuerdo con el artículo 17 y no son de
tal naturaleza que den lugar a que la masa no alcance los objetivos
medioambientales especificados en el artículo 4 para las aguas superficiales
asociadas ni originen disminuciones significativas de la calidad ecológica o
química de dichas masas ni daños significativos a los ecosistemas terrestres
asociados que dependan directamente de la masa de agua subterránea.
(142)
https://circabc.europa.eu/sd/a/655e3e31-3b5d-4053-be19-15bd22b15ba9/Guidance%20No%202%20-%20Identification%20of%20water%20bodies.pdf
(143)
DO L 348 de 24.12.2008, p. 84.
(144)
Por la Directiva 2013/39/CE (DO L 226 de 24.8.2013, p. 1).
(145)
Véase el anexo I de la DNCA.
(146)
Véase el anexo V, punto 2.3, de la Directiva marco sobre el agua.
(147)
DO L 372 de 27.12.2006, p. 19.
(148)
Véase el anexo I de la Directiva sobre las aguas subterráneas.
(149)
Véase el anexo III, apartado 6, de la Directiva sobre responsabilidad
medioambiental.
(150)
Véase el anexo III, apartado 6, de la Directiva sobre responsabilidad
medioambiental.
(151)
Véase el artículo 6 de la Directiva marco sobre el agua.
(152)
Véanse los apartados 115 y 116.
(153)
Véase el anexo V, punto 1.2.1, de la Directiva marco sobre el agua.
(154)
Véase el anexo V, punto 2.1.2, de la Directiva marco sobre el agua.
(155)
Véase el artículo 4, apartado 2, letra c), incisos ii) y iii),
conjuntamente con el apartado 4 del anexo III de la Directiva sobre las aguas
subterráneas.
(156)
El artículo 4, apartado 1, de la Directiva marco sobre el agua se
refiere a tres categorías de objetivos. El artículo 4, apartado 1, letra a), se
refiere a objetivos para las aguas superficiales; el artículo 4, apartado 1,
letra b), se refiere a objetivos para las aguas subterráneas; y el artículo 4,
apartado 1, letra c), se refiere a las zonas protegidas. Los objetivos de la
Directiva marco sobre el agua incluyen conseguir que las aguas superficiales y
subterráneas alcancen un buen estado y prevenir su deterioro, así como
conseguir que se cumpla el Derecho de la Unión en relación con las zonas
protegidas (cuando las masas de agua sean pertinentes para estas). En la
Directiva marco sobre el agua, el estado se define en referencia a indicadores
de calidad de las aguas superficiales y subterráneas. Los objetivos del
artículo 4, apartado 1, letra c), no se reflejan en la definición del estado de
las aguas superficiales: ninguno de los indicadores se refiere a esta
disposición. Por el contrario, no obstante, los objetivos del artículo 4,
apartado 1, letra c), están implícitos en la definición del estado químico [y
cuantitativo] de las aguas subterráneas. En particular, el estado químico está
relacionado con el cumplimiento de las normas nacionales y de la Unión
relativas a sustancias químicas y con velar por que la contaminación no
sea de tal naturaleza que dificulte el cumplimiento de [todos] los objetivos de
la Directiva marco sobre el agua para las aguas superficiales asociadas. Por
tanto, los objetivos del artículo 4, apartado 1, letra c), en relación con las
zonas protegidas se abordan en el estado químico de las aguas subterráneas. De
este modo, aunque la Directiva sobre las aguas subterráneas no habla
directamente de los contaminantes microbiológicos de las aguas subterráneas (no
existen normas nacionales o de la Unión al respecto), abarcará la contaminación
microbiológica si dificulta el cumplimiento de los objetivos del artículo 4,
apartado 1, letra c). En este contexto, serán pertinentes las zonas protegidas
para el agua potable. También pueden ser pertinentes las zonas protegidas para
el baño.
(157)
Esto es coherente con el enfoque adoptado por el Tribunal con respecto a
la propia Directiva marco sobre el agua, véase el asunto C-461/13.
(158)
Anexo II, punto 1.1.3.
(159)
Véanse los apartados 69 a 70.
(160)
Véase también el apartado 151 del presente documento, último topo.
(161)
Véanse los apartados 44 a 45.
(162)
Véase el artículo 4, apartado 7, letra a), de la Directiva marco sobre
el agua.
(163)
El asunto C-461/13, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland
eV/Bundesrepublik Deutschland, ya citado, también es pertinente para
interpretar el artículo 4, apartado 7, de la Directiva marco sobre el agua.
(164)
Anteriormente legislación comunitaria.
(165)
Como ya se ha explicado, estas actividades son normalmente todas las
actividades autorizadas.
(166)
Sustituida por la Directiva sobre las emisiones industriales.
(167)
Fusionadas y sustituidas por la Directiva 2008/98/CE del Parlamento
Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, sobre los residuos y por la
que se derogan determinadas Directivas (DO L 312 de 22.11.2008, p. 3).
(168)
Véase un ejemplo de vertedero perjudicial en una zona costera en el
asunto C-494/01, Comisión/Irlanda, apartado 84.
(169)
Sustituida por el Reglamento (CE) n.o 1272/2008 del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, sobre
clasificación, etiquetado y envasado de sustancias y mezclas, y por el que se
modifican y derogan las Directivas 67/548/CEE y 1999/45/CE y se modifica el
Reglamento (CE) n.o 1907/2006 (DO L 353 de 31.12.2008, p. 1).
(170)
DO L 178 de 28.6.2013, p. 66.
(171)
Sustituida por la Directiva 2002/59/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 27 de junio de 2002, relativa al establecimiento de un sistema
comunitario de seguimiento y de información sobre el tráfico marítimo y por la
que se deroga la Directiva 93/75/CEE del Consejo (DO L 208 de 5.8.2002, p. 10).
(172)
Sustituido por el Reglamento (CE) n.o 1013/2006 del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de junio de 2006, relativo a los
traslados de residuos (DO L 190 de 12.7.2006, p. 1).
(173)
Directiva (UE) 2017/845 de la Comisión, de 17 de mayo de 2017, por la
que se modifica la Directiva 2008/56/CE del Parlamento Europeo y del Consejo en
lo que se refiere a las listas indicativas de elementos que deben tomarse en
consideración a la hora de elaborar estrategias marinas (DO L 125 de 18.5.2017, p. 27).
(174)
Los convenios en cuestión son los siguientes: Convenio Internacional
sobre responsabilidad civil nacida de daños debidos a la contaminación por
hidrocarburos, 1992; Convenio internacional de Constitución de un Fondo
Internacional de Indemnización de Daños Debidos a la Contaminación por
Hidrocarburos, 1992; Convenio Internacional sobre responsabilidad civil nacida
de daños debidos a contaminación por hidrocarburos para combustible de los
buques, 2001; Convenio internacional sobre responsabilidad e indemnización de
daños en relación con el transporte marítimo de sustancias nocivas y
potencialmente peligrosas, 1996/2010 (todavía no en vigor).
(175)
Convenio sobre limitación de la responsabilidad nacida de reclamaciones de
derecho marítimo, 1976; Convenio de Estrasburgo sobre Limitación de la
Responsabilidad en la Navegación Interior, 1988.
(176)
El mar Báltico; el océano Atlántico nororiental; el mar Mediterráneo; y
el mar Negro.
(177)
En el Atlántico nororiental: el mar del Norte en sentido amplio,
incluidos el Kattegat y el canal de la Mancha; el mar Céltico; el golfo de
Vizcaya y las costas ibéricas; en el océano Atlántico, la región biogeográfica
macaronésica, definida por las aguas que circundan las Azores, Madeira y las
islas Canarias.
En el Mediterráneo:
el Mediterráneo occidental; el mar Adriático; el mar Jónico y el Mediterráneo
central; el mar Egeo oriental.
(178)
Decisión (UE) 2017/848 de la Comisión, de 17 de mayo de 2017, por la que
se establecen los criterios y las normas metodológicas aplicables al buen
estado medioambiental de las aguas marinas, así como especificaciones y métodos
normalizados de seguimiento y evaluación, y por la que se deroga la Decisión 2010/477/UE
(DO L 125 de 18.5.2017, p. 43).
(179)
La Decisión establece, para cada descriptor, cómo debe expresarse la
medida en que se ha conseguido un buen estado medioambiental para cada zona,
hábitat o población. Véanse las normas metodológicas recogidas en el anexo de
la Decisión.
(180)
Estos se definen en el artículo 2, punto 4, de la Decisión (UE) 2017/848
como «los elementos constitutivos de un ecosistema, en particular sus elementos
biológicos (especies, hábitats y sus comunidades), o aspectos de las presiones
sobre el medio ambiente marino (biológicos, físicos, sustancias, basuras y
energía), que son evaluados en el ámbito de cada criterio.».
(181)
Un «valor umbral» se define en el artículo 2, punto 5, de la Decisión
(UE) 2017/848 como «un valor o un rango de valores que permite evaluar el nivel
de calidad logrado en relación con un determinado criterio, contribuyendo de
esta manera a la evaluación del grado de consecución del buen estado
medioambiental.».
(182)
Véase el artículo 4 del Reglamento (UE) 2017/848. Los valores umbrales
han de establecerse a nivel de la Unión o nivel regional o subregional. De
momento, no se han establecido valores umbral para todos los criterios, pero
están en preparación. Un ejemplo sería el número de determinados elementos de
basura por metro cuadrado. En el caso de los contaminantes, el valor umbral es
el criterio de calidad medioambiental establecido en virtud de la Directiva
marco sobre el agua, cuando exista.
(183)
El artículo 4, apartado 1, letra c), de la Decisión (UE) 2017/848
establece que los valores umbral distinguirán, si es apropiado, el nivel de
calidad que refleje la importancia de un efecto adverso para determinado
criterio y se fijarán en relación con una situación de referencia. En este
sentido, el considerando 13 de la Decisión, dice, entre otras cosas: «los
valores umbral deben reflejar, cuando sea apropiado, el nivel de calidad que
refleja la importancia de un efecto adverso para un determinado criterio y ser
fijados en relación con una situación de referencia». Hay que señalar que el
término «efecto adverso» se utiliza en la Decisión (UE) 2017/848 de la Comisión
con independencia de la referencia a los «efectos adversos significativos» en
la definición de «daños a las aguas».
(184)
Véanse los considerandos 14 y 15 de la Decisión (UE) 2017/848. Hay que
señalar que, de conformidad con el artículo 1, apartado 3, de la Directiva
marco sobre la estrategia marina, es necesario mantener la presión conjunta de
las actividades humanas en niveles compatibles con la consecución de un buen
estado medioambiental, garantizándose que no se comprometa la capacidad de
respuesta de los ecosistemas marinos a cambios inducidos por el hombre; y que
esto puede implicar, cuando sea apropiado, que los valores umbral relativos a
determinadas presiones y a sus impactos medioambientales no se logren
necesariamente en todas las aguas marinas de los Estados miembros, siempre y
cuando ello no comprometa la consecución de los objetivos de la Directiva marco
sobre la estrategia marina y permita al mismo tiempo el uso sostenible de los
bienes y servicios marinos.
(185)
Estos se exponen en el anexo III de la Directiva marco sobre la
estrategia marina.
(186)
Las interrelaciones de estos distintos aspectos de la determinación del
buen estado medioambiental se explican en un documento de trabajo de los
servicios de la Comisión. Véase Background document for the Marine Strategy
Framework Directive on the determination of good environmental status and its
links to assessments and the setting of environmental targets (Documento de
contexto para la Directiva marco sobre la estrategia marina sobre la
determinación del buen estado medioambiental y sus vínculos con las
evaluaciones y el establecimiento de objetivos medioambientales) [SWD(2020)
62].
(187)
Véase también el artículo 8, apartado 1, letra b), inciso ii), de la
Directiva marco sobre la estrategia marina.
(188)
Véase el anexo III, apartado 7, letra a), y apartado 8.
(189)
A modo de ejemplos: El artículo 7 de la Directiva sobre las emisiones
industriales obliga al operador a comunicar incidentes y accidentes a las
autoridades competentes y adoptar medidas preventivas. El artículo 8 de la
misma Directiva obliga al operador a informar a las autoridades en caso de
incumplimiento y adoptar medidas preventivas, al tiempo que dispone la posible
suspensión de la actividad.
(190)
Artículo 22 de la Directiva sobre las emisiones industriales. La
Comisión ha preparado orientaciones sobre la elaboración del informe de la
situación de partida. Véanse las Orientaciones de la Comisión Europea sobre el
informe de la situación de partida en el marco del artículo 22, apartado 2, de
la Directiva 2010/75/UE, sobre las emisiones industriales (2014/C 136/03).
(191)
Artículo 6, apartado 1, letra b), de la Directiva.
(192)
Directiva 98/83/CE del Consejo, de 3 de noviembre de 1998, relativa a la
calidad de las aguas destinadas al consumo humano (DO L 330 de 5.12.1998, p. 32).
(193)
UNEP/MC/COP.3/8/Rev.1.
(194)
La evaluación de riesgos puede utilizarse para ayudar a definir
objetivos de reparación o gestión de un sitio, como pueden ser:
a)
alcanzar los
límites máximos aceptables establecidos por la legislación nacional o local o
por las autoridades pertinentes; o bien
b)
alcanzar límites
basados en riesgos específicos, establecidos para el sitio en virtud de la
evaluación. A fin de apoyar un proceso decisorio basado en un riesgo
justificado y una gestión del riesgo sostenible, una evaluación de un sitio
específico que se base en una conexión fuente-vía-receptor bien definida y
tenga en cuenta las condiciones locales del sitio y valores de antecedentes podría
considerarse una herramienta principal para determinar la necesidad de
emprender acciones de gestión de riesgos.
La evaluación de
riesgos se realiza con carácter general en cuatro etapas claramente definidas
con objetivos específicos a fin de determinar peligros, relaciones entre dosis
y riesgo, y medir la magnitud de la exposición para determinar el nivel de
riesgo y el impacto estimado para los receptores expuestos:
a)
Identificación y
caracterización del alcance (por ejemplo, grado de contaminación, proximidad a
poblaciones humanas, profundidad hasta las aguas subterráneas, proximidad a las
aguas superficiales o hábitats sensibles): la evaluación del riesgo puede
analizar los efectos de los contaminantes para la salud humana, los animales
terrestres y la biota acuática. La prioridad será normalmente la salud humana.
El alcance de una evaluación de riesgos viene determinado por las necesidades
del sitio específico.
b)
Análisis del
nivel de peligro y de la toxicidad: los peligros de algunos contaminantes son
bien conocidos y existe amplia información científica disponible acerca de sus
efectos.
c)
Análisis de la
exposición: el objetivo es estimar la tasa de contacto entre los contaminantes
identificados y las personas o el medio ambiente. El análisis se basa en una
descripción de los escenarios de exposición reales o posibles, así como en la
caracterización de la naturaleza y el alcance de la contaminación. Esto puede
requerir mediciones de la exposición, como análisis de suministros hídricos,
alimentos de producción local, frutos del mar y cabello y orina humanos. Las
mediciones de los niveles de contaminantes en los sedimentos y en los peces y
otra biota pueden detectar efectos ecológicos potenciales.
d)
Análisis de los
riesgos: los resultados de las etapas anteriores se combinan para realizar una
estimación objetiva de la probabilidad de que se produzcan efectos adversos en
los elementos protegidos en las condiciones específicas del sitio.
Tras evaluar un
sitio contaminado, se deciden los medios más apropiados para gestionar los
riesgos que dicho sitio presenta. Este tipo de decisiones pueden adoptarse en
el nivel nacional, regional o local o bien, en determinadas circunstancias, por
propietarios de tierras u otras entidades. El objetivo de la gestión de los
riesgos debe acordarse antes de actuar y debe ser coherente con el objetivo de
proteger la salud humana y el medio ambiente frente a las emisiones y
liberaciones antropogénicas de contaminantes. Los requisitos para la gestión de
sitios contaminados deben establecerse en las leyes y políticas nacionales y
locales.
(195)
Véase, por ejemplo, el modelo S-Risk utilizado en Flandes:www.s-risk.be
(196) CCI (2007). Derivation methods of soil
screening values in Europe. A review and evaluation of national procedures towards
harmonization (Métodos
de obtención de valores de cribado del suelo en Europa. Revisión y evaluación
de procedimientos nacionales de cara a su
armonización):https://esdac.jrc.ec.europa.eu/ESDB_Archive/eusoils_docs/other/EUR22805.pdf
ANEXO
Lista de
resoluciones del Tribunal de Justicia mencionadas en las Directrices
Asunto
C-157/89, Comisión/Italia, EU:C:1990:385
Asunto
C-3/96, Comisión/Países Bajos, EU:C:1998:238
Asunto
C-392/96, Comisión/Irlanda, EU:C:1999:431
Asunto
C-374/98, Comisión/Francia, EU:C:2000:670
Asunto
C-494/01, Comisión/Irlanda, EU:C:2005:250
Asunto
C-209/02, Comisión/Austria, EU:C:2004:61
Asunto
C-378/08, Raffinerie Mediterranee (ERG) SpA y otros, EU:C:2010:126
Asunto
C-258/11, Sweetman, EU:C:2013:220
Asunto
C-461/13 Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland eV/Bundesrepublik
Deutschland, EU:C:2015:433
Asunto
C-534/13, Fipa Group y otros, EU:C:2015:140
Asunto
C-104/15, Comisión/Rumanía, EU:C:2016:581
Asunto
C-529/15, Folk, EU:C:2017:419
Asunto
C-129/16, Túrkevei Tejtermelő Kft., EU:C:2017:547
C-411/17,
Inter-environnement Wallonie, EU:C:2019:622
Asunto
C-535/18, IL y otros/Land Nordrhein-Westfalen, EU:C:2020:391
Asunto
C-15/19, AMA, EU:C:2020:371
Asunto C-297/19,
Naturschutzbund Deutschland - Landesverband Schleswig-Holstein eV,
EU:C:2020:533
Asunto C-477/19,
IE/Magistrat der Stadt Wien, EU:C:2021:517
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