Por: Carlos A. Ferreyros Soto
Doctor en Derecho
RESUMEN
Los pagos digitales (el intercambio electrónico de fondos, a menudo a través de dispositivos móviles) contribuyen al crecimiento económico. Solo en 2023, los pagos digitales por ventas al por menor en la UE superaron 1 billón de euros. En el enfoque de la UE con respecto a los pagos digitales y, en particular, si el marco regulador establece las condiciones adecuadas para unos pagos digitales más seguros, rápidos y baratos, constatamos que la UE ha contribuido a mejorar las condiciones para los pagos digitales, aunque el marco requiere una mayor atención en algunos ámbitos, en particular las intervenciones en los precios y el intercambio de datos de cuentas.
El estudo formula varias recomendaciones a la Comisión; en particular, que establezca criterios
claros para las intervenciones en el ámbito de los pagos digitales los precios
y lleve a cabo revisiones periódicas, así como que desarrolle y aplique una
estrategia de seguimiento de los datos.
Se anexa solo el Resumen, Conclusiones y Recomendaciones del Informe? el integro del mismo puede ser consultado directamente o descargarse en el sitio web del Tribunal de Cuentas Europeo: https://www.eca.europa.eu/es/publications/sr-2025-01.
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 | Diario Oficial | ES Serie C |
C/2025/292 | 10.1.2025 |
Informe Especial 01/2025:
«Pagos digitales en la UE – Cada vez más seguros, rápidos y baratos, aunque persisten lagunas»
(C/2025/292)
El Tribunal de Cuentas Europeo ha publicado su informe especial 01/2025: «Pagos digitales en la UE – Cada vez más seguros, rápidos y baratos, aunque persisten lagunas».
El informe puede consultarse directamente o descargarse en el sitio web del Tribunal de Cuentas Europeo: https://www.eca.europa.eu/es/publications/sr-2025-01.
ELI: http://data.europa.eu/eli/C/2025/292/oj
ISSN 1977-0928 (electronic edition)
Pagos digitales en la UE Cada vez más seguros, rápidos y baratos, aunque persisten lagunas
Resumen
I Los pagos digitales consisten
en el intercambio electrónico de fondos, a menudo a través de dispositivos
móviles o canales digitales, incluidos los pagos con tarjeta. Los pagos
digitales promueven el crecimiento económico al proporcionar acceso a los
servicios bancarios, estimular el gasto y facilitar el comercio internacional.
En la UE, el valor de los pagos digitales en ventas al por menor se duplicó con
creces entre 2017 y 2023 hasta alcanzar más de 1 billón de euros al año. La UE
tiene la responsabilidad de facilitar los pagos digitales, que son cruciales
para el buen funcionamiento del mercado interior de la UE, especialmente a
través de las fronteras.
II El objetivo de esta auditoría
era examinar el enfoque de la UE con respecto a los pagos digitales. En
particular, examinamos si el marco regulador de la UE establece las condiciones
adecuadas para unos pagos digitales más seguros, rápidos y baratos en la UE.
Para ello, evaluamos si la Comisión había analizado cómo afectaba el marco
regulador y sus acciones al mercado de servicios de pago de la UE. Además,
evaluamos si la Comisión aplicaba eficazmente las medidas establecidas en su
Estrategia de Pagos Minoristas. Con nuestras observaciones y recomendaciones de
auditoría, queremos realizar nuestra aportación a las propuestas legislativas
actuales y futuras en materia de servicios de pago.
III En general, concluimos que el
enfoque de la UE con respecto a los pagos digitales ha contribuido a que sean
más seguros, rápidos y baratos. Sin embargo, identificamos dos aspectos clave
del marco regulador de la UE que requieren más atención a este respecto:
- En
primer lugar, los criterios para evaluar la adecuación de las
intervenciones en los precios no están claros y no hay revisiones
periódicas.
- En
segundo lugar, sigue habiendo lagunas en el marco jurídico en relación con
el intercambio de datos sobre cuentas en la banca abierta.
IV Además, el impacto de las
políticas de la UE en los pagos digitales sigue siendo en gran medida
desconocido, porque la Comisión no ha establecido un sistema de seguimiento
eficaz y, lo que es más importante, no tiene acceso a los datos pertinentes.
V Por último, constatamos que, si
bien la Comisión ha aplicado la mayor parte de las acciones establecidas en su
estrategia en relación con los pagos digitales, estas no siempre lograron sus
objetivos. Persiste la discriminación basada en la ubicación de las cuentas de
pago, aunque la Comisión ha intensificado sus esfuerzos por combatirla. En el
ámbito de la supervisión, la acción de la Comisión no ha logrado crear unas
condiciones de competencia equitativas para las empresas que operan en
diferentes países de la UE.
VI A partir de estas
constataciones, recomendamos a la Comisión:
- establecer
criterios claros para las intervenciones en los precios en el ámbito de
los pagos digitales y llevar a cabo revisiones periódicas
- desarrollar
y aplicar una estrategia de seguimiento de los datos en el ámbito de los
pagos digitales;
- proponer
indicadores de rendimiento y fijar objetivos para los pagos digitales;
- luchar
contra la discriminación basada en la ubicación de las cuentas de pago con
mejores normas de aplicación y analizar las cuentas de pago virtuales;
- redoblar
los esfuerzos para lograr unas condiciones de competencia equitativas en
materia de autorización y supervisión.
Conclusiones
y recomendaciones
En
general, concluimos que el enfoque de la UE con respecto a los pagos digitales
ha contribuido a hacerlos más seguros, rápidos y baratos, aunque se dispone de
datos limitados para evaluar la contribución de manera precisa. Identificamos
dos aspectos clave del marco regulador de la UE que requieren más atención: En
primer lugar, los criterios para evaluar la adecuación de las intervenciones en
los precios no están claros y no hay revisiones periódicas. En segundo lugar, hay
lagunas en el marco jurídico en relación con el intercambio de datos sobre
cuentas en la banca abierta.
La
UE cuenta con un marco jurídico avanzado para los pagos digitales, que se ha
ampliado y revisado en la última década para reflejar la rápida evolución del
sector. Un hito fundamental a este respecto fue la revisión de la segunda
Directiva sobre servicios de pago, que consideramos exhaustiva en la mayoría de
los aspectos (véanse los apartados 18 a 22).
Por
lo general, las intervenciones en los precios tratan de reducir los efectos
negativos de los falseamientos de la competencia o de perseguir objetivos
políticos específicos, potencialmente en favor de los consumidores. Sin
embargo, las intervenciones en los precios son intrusivas, ya que crean
limitaciones en la forma en que los participantes en el mercado pueden cobrar
por sus servicios y afectan a la transparencia de costes para los consumidores.
Constatamos que los actos jurídicos de base sobre pagos digitales no
especifican criterios claros para evaluar si las intervenciones están
justificadas o cuánto tiempo deben aplicarse. Incluyen revisiones puntuales,
pero no hay requisitos para las revisiones periódicas (véanse los apartados 23
a 27).
Constatamos
que, en algunas de las intervenciones existentes relacionadas con los pagos con
tarjeta, la Comisión no pudo demostrar que los efectos positivos para los
consumidores fueran claramente superiores a los negativos. La ausencia de datos
exhaustivos, fiables y actualizados impide a la Comisión supervisar eficazmente
el impacto de las intervenciones en los precios. Uno de los motivos de la
disponibilidad limitada de datos es la existencia de acuerdos de no divulgación
de los sistemas de tarjetas, que impiden a los comerciantes, emisores y adquirentes
compartir datos sobre las comisiones relacionadas con los pagos con tarjeta
(véanse los apartados 28 a 44). 50
Otro
elemento importante del marco legislativo de la UE para los pagos digitales
está relacionado con la banca abierta. En este ámbito, las principales
deficiencias radican en la falta de normalización y en los insuficientes
mecanismos de supervisión de la banca abierta. También persisten los obstáculos
al intercambio de datos, debido a la falta de incentivos financieros para los
titulares de información sobre pagos e interfaces no normalizadas. La
evaluación de la Comisión sobre la posibilidad de introducir una compensación
para la banca abierta no se basó en un análisis cuantitativo ni abarcó el
impacto del modelo propuesto de banca abierta en la rentabilidad de los
titulares de los datos de las cuentas (principalmente bancos). También
constatamos que el hecho de que los datos sean insuficientes menoscaba la
capacidad de la Comisión para llevar a cabo un análisis exhaustivo de la política
sobre la banca abierta (véanse los apartados 45 a 59).
Recomendación
1 – Establecer criterios para las intervenciones en los precios en el ámbito de
los pagos digitales y llevar a cabo revisiones periódicas La Comisión debería:
a)
Establecer criterios para determinar las circunstancias en que se justifica
cada tipo de intervención en los precios, en caso necesario iniciando una
propuesta legislativa.
b)
Llevar a cabo revisiones periódicas de las intervenciones en los precios en el
mercado de pagos (como el límite máximo de la tasa de intercambio y la
prohibición de recargos).
c)
Abordar las limitaciones causadas por los acuerdos de no divulgación para poder
recopilar datos relativos a los costes de las intervenciones en los precios,
como el límite máximo de las tasas de intercambio y la prohibición de recargos,
en caso necesario, iniciando una propuesta legislativa.
Fecha
de aplicación prevista: a) final de 2027, b) la fecha de la primera revisión
debe determinarse caso por caso, pero, a más tardar, final de 2028, y c) final
de 2027.
Recomendación 2 — Desarrollar y aplicar una
estrategia de seguimiento de datos en el ámbito de los pagos digitales La
Comisión debería desarrollar y aplicar una estrategia de seguimiento de los
datos en el ámbito de los pagos digitales (en particular en lo que se refiere a
las intervenciones en los precios y a la banca abierta) para determinar qué
tipos de datos son necesarios para tomar decisiones políticas informadas, las
fuentes de dichos datos, la frecuencia de su recogida y los requisitos para
recabarlos de manera eficaz y eficiente.
Fecha
de aplicación prevista: Final de 2027
Se
desconoce en gran medida el impacto de las políticas de la UE en los pagos
digitales, porque la Comisión no ha establecido un sistema de seguimiento
eficaz. En particular, la Comisión no ha especificado indicadores para medir la
velocidad, los costes, la accesibilidad y la transparencia reales de los pagos
ni ha fijado objetivos aplicables para los diferentes tipos de pagos. El G-20,
en cambio, sí ha establecido tales objetivos. Estos indicadores también
proporcionarían un marco útil para la Comisión en la elaboración de propuestas
legislativas y en la evaluación de su posible impacto. Además, y lo que es aún
más importante, la Comisión no tiene acceso a los datos más pertinentes, que
suelen estar en poder de los proveedores de servicios de pago. Algunas de las
acciones de la Comisión pueden mejorar la transparencia, la rapidez y los
costes de los pagos. La Comisión espera avances significativos en cuanto a la
rapidez a través del creciente uso de pagos inmediatos en el futuro. Sin
embargo, la falta de datos sigue siendo un factor clave que restringe la
capacidad de la Comisión para evaluar la evolución del mercado de pagos de la
UE (véanse los apartados 62 a 77).
Recomendación
3 – Proponer indicadores de rendimiento y fijar objetivos para los pagos
digitales Para evaluar la eficacia de las políticas de pago de la UE, la
Comisión debería definir indicadores que permitan medir los costes, la rapidez,
la transparencia y la accesibilidad de los pagos digitales y fijar objetivos
específicos para ellos en el ámbito de la UE. Fecha de aplicación prevista:
Final de 2025 52
Por
último, la Comisión ha aplicado la mayoría de las acciones clave establecidas
en su Estrategia de Pagos Minoristas de 2020, pero los retrasos en la ejecución
han sido habituales (véanse los apartados 78 a 80). En nuestro examen
pormenorizado de acciones clave relacionadas con tres temas seleccionados
constatamos que, incluso cuando se aplicaron plenamente, las acciones no
siempre alcanzaron sus objetivos previstos:
- La autenticación reforzada de clientes ha demostrado su eficacia, pero los defraudadores se han adaptado aprovechando el fraude en los pagos para eludir las nuevas medidas de seguridad. El nuevo régimen de responsabilidad de la UE propuesto por la Comisión se centra en la suplantación de identidad y no cubre todos los tipos de fraude en los pagos (véanse los apartados 81 y 88).
- Por lo que se refiere a la discriminación basada en la ubicación de las cuentas de pago, la Comisión ha intensificado sus esfuerzos, pero todavía no ha logrado garantizar que los pagos no se denieguen debido a un IBAN extranjero. Esta discriminación, a pesar de estar prohibida por el Reglamento SEPA, sigue siendo un problema real para los consumidores de toda la UE. Las lagunas normativas (como el hecho de que la aplicación del Reglamento SEPA no esté incluida en el ámbito de las actividades de la ABE o de la cooperación entre las autoridades nacionales), afectan negativamente a la eficacia de las medidas para luchar contra este problema. Las sanciones por discriminación basada en eI IBAN varían considerablemente entre Estados miembros, y la Comisión no está obligada a evaluar si estas sanciones son efectivas, proporcionadas y disuasorias. La discriminación basada en la ubicación de las cuentas de pago ha dado lugar a un mayor uso de los IBAN virtuales, lo que implica varios riesgos. La ABE ya ha señalado estos riesgos en un informe reciente (véanse los apartados 89 a 96).
- En el ámbito de la supervisión, la acción de la Comisión no ha logrado crear unas condiciones de competencia equitativas para las empresas que operan en diferentes países de la UE. Debido a las divergencias en las interpretaciones de las normas sobre autorización y registro, las empresas de servicios de pago se encuentran principalmente en países en los que las normas se interpretan de manera más favorable. Además, la Comisión no ha dado seguimiento a los llamamientos de las autoridades nacionales para reforzar sus competencias de supervisión con respecto a las grandes empresas tecnológicas con amplias redes de clientes (véanse los apartados 97 a 102).
Recomendación
4 – Luchar contra la discriminación basada en la ubicación de las cuentas de
pago mediante la mejora de las normas de aplicación y el análisis de las
cuentas de pago virtuales
La
Comisión debería:
a)
Proponer la inclusión de una referencia al Reglamento SEPA en el Reglamento
(UE) 2017/2394, sobre la cooperación entre las autoridades nacionales
responsables de la aplicación de la legislación en materia de protección de los
consumidores.
b)
proponer la inclusión de la aplicación del Reglamento SEPA en el ámbito de las
actividades de la ABE.
c)
evaluar exhaustivamente si los IBAN virtuales requieren más acciones en el
ámbito de la UE, teniendo en cuenta, entre otros aspectos, los riesgos
indicados en el informe de la ABE.
Fecha
de aplicación prevista: Final de 2027
Recomendación
5 – Redoblar los esfuerzos para lograr unas condiciones de competencia
equitativas en materia de autorización y supervisión Recomendamos a la
Comisión:
a)
Proporcionar a las autoridades nacionales competentes una interpretación
detallada de la autorización y el registro de los proveedores de servicios de
pago.
b)
Actualizar sus orientaciones sobre la libre prestación de servicios para
reflejar los requisitos tecnológicos actuales.
c)
Evaluar la necesidad de introducir medidas para mejorar la transparencia
intragrupo de las grandes empresas tecnológicas y establecer un intercambio de
información entre las autoridades nacionales competentes para una supervisión
más eficaz en los Estados miembros.
Fecha
de aplicación prevista: Final de 2027 para las letra a) y b), y mediados de
2028 para la letra c)
El
presente informe ha sido aprobado por la Sala IV, presidida por Mihails
Kozlovs, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo, en su reunión de 26 de
noviembre de 2024.
Por el Tribunal de Cuentas Europeo
Tony Murphy
Presidente
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