Derecho y NBIC: octubre 2026

Por: Carlos A. FERREYROS SOTO

Doctor en Derecho

Universidad de Montpellier I Francia.

RESUMEN

El Comité Económico y Social Europeo (CESE) ha elaborado un dictamen exploratorio a solicitud de la Comisión Europea con el fin de sentar las bases de una futura Ley de Economía Circular. El objetivo es consolidar y reforzar el marco normativo de la UE para avanzar hacia un modelo productivo que reduzca la dependencia de recursos estratégicos, impulse la eficiencia material y garantice la coherencia de las políticas existentes en materia de circularidad.

La propuesta subraya la necesidad de que la Ley se articule mediante un acto legislativo que envíe una señal clara a todos los sectores económicos. Entre sus ejes centrales figuran: el fortalecimiento del mercado de materias primas secundarias; la armonización de los sistemas de responsabilidad ampliada del productor; la promoción del diseño ecológico, la reparación y la re-manufacturación; y la integración del agua como recurso estratégico dentro de la gobernanza circular.

El documento destaca que la transición requiere instrumentos financieros y fiscales adecuados -como incentivos a la inversión, tipos reducidos de IVA o exenciones para materias secundarias - para cerrar la brecha de financiación estimada en 82.000 millones de euros. Asimismo, se insiste en que la contratación pública debe actuar como palanca de demanda, incorporando criterios de durabilidad, reparabilidad y bajo impacto ambiental.

Un aspecto relevante es el énfasis en una transición justa: la circularidad debe ser socialmente inclusiva, con participación activa de la sociedad civil, la economía social y las comunidades locales. Se reconoce el papel de los “intermediarios de la transición” como facilitadores clave y se propone crear un repositorio dinámico de buenas prácticas vinculado a indicadores de seguimiento.

En conclusion la Ley de Economía Circular se perfila como un instrumento estratégico para la resiliencia, la competitividad y la autonomía abierta de la UE en un contexto de creciente presión sobre los recursos naturales. Su éxito dependerá de la capacidad para traducir los principios en normas aplicables, asegurar financiación suficiente, reducir la fragmentación normativa y garantizar que los beneficios de la circularidad lleguen a todos los territorios y grupos sociales.

A fin de acceder a normas similares y estándares europeos, las empresas, organizaciones públicas y privadas interesadas en asesorías, consultorías, capacitaciones, estudios, evaluaciones, auditorías sobre el tema, sírvanse comunicar al correo electrónico:cferreyros@ferreyros-ferreyros.com

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Diario Oficial
de la Unión Europea

Serie C

C/2026/4650

23.9.2026

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo

Ley de Economía Circular Economía circular y consumo responsable de recursos dentro de los límites planetarios

(Dictamen exploratorio solicitado por la Comisión Europea)

(C/2026/4650)

Ponente:

Cillian LOHAN

Asesora	Ladeja GODINA KOŠIR
Consulta	Comisión Europea, 11.2.2026
Base jurídica	Artículo 304 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
Sección competente	Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente
Aprobado en sección	21.5.2026
Aprobado en el pleno	17.6.2026
Pleno n.o	606
Resultado de la votación (a favor/en contra/abstenciones)	207/4/5

1. Conclusiones y recomendaciones

1.1. Indudablemente, la propuesta de la Comisión debe articularse mediante un acto legislativo, ya que así se envía una señal clara y potente a todos los sectores de que la UE sigue siendo un líder mundial en la transición sistémica hacia una economía circular. Para lograr esta ambición sería necesario un alto nivel de urgencia y rapidez.

1.2. La Ley debe ir acompañada de una cartografía clara de todas las normas, reglamentos, planes de acción y estrategias relacionados que conforman el marco legislativo para la transición circular.

1.3. Una de las piedras angulares de la Ley debe ser centrarse en incentivos que estimulen un mercado de materias primas secundarias fuerte y que funcione correctamente y los modelos de negocio circulares que incluyan actividades de reutilización, reparación y remanufacturación.

1.4. La Ley debe impulsar avances en cuestiones clave como el uso de la contratación pública, la armonización y la gobernanza de la responsabilidad ampliada del productor, la transparencia y la trazabilidad de todos los materiales empleados, la generalización del diseño ecológico, el movimiento «más allá del reciclaje», el papel de la remanufacturación y el énfasis en unas buenas condiciones de trabajo en todos los ámbitos de la transición circular. El agua debe integrarse en la Ley como recurso estratégico, y debe reconocerse que la eficiencia hídrica, la recuperación de recursos, la protección de los recursos hídricos y la prevención de la contaminación en la fuente son fundamentales para una economía circular y requieren la aplicación efectiva del principio de que quien contamina paga (¹). Por consiguiente, la responsabilidad ampliada del productor debe reconfigurarse para que apoye los modelos de negocio circulares más allá del reciclado, en particular mediante tarifas ecomoduladas o fondos de apoyo específicos. Unas condiciones dignas de salud y seguridad en el lugar de trabajo son esenciales.

1.5. Debe incluirse un repositorio organizado de buenas prácticas en materia de economía circular como anexo a la Ley, que se base en ejemplos recogidos en el seno de la Plataforma Europea de Partes Interesadas de la Economía Circular. Las partes interesadas han apuntado a la trazabilidad, la certificación, el etiquetado armonizado y las normas técnicas como herramientas esenciales de cara al fortalecimiento de la confianza del mercado en las materias primas secundarias. Dicho repositorio serviría de apoyo a la aplicación, al mostrar soluciones probadas y permitir que se reproduzcan y amplíen en toda la UE; debería funcionar como un recurso dinámico que se actualice periódicamente y ha de estar vinculado a indicadores y marcos de seguimiento, de modo que contribuya al seguimiento de los avances y a fundamentar la elaboración de políticas basadas en datos contrastados.

1.6. Los «intermediarios de la transición» desempeñan una profesión esencial como facilitadores a la hora de generalizar la circularidad. La Ley de Economía Circular debe reconocer formalmente, profesionalizar y dotar de recursos a estos profesionales para garantizar la aplicación a lo largo de las cadenas de valor.

1.7. La sociedad civil y el sector de la economía social deben ser reconocidos como coarquitectos activos de la transición circular, y no simplemente como beneficiarios de esta. El acto legislativo debe incorporar, como principio fundacional, una transición justa que garantice que los productos y servicios circulares sigan siendo asequibles y contribuyan a la cohesión social, no solo a la competitividad. La ciudadanía, las comunidades, las cooperativas y las empresas sociales deben desempeñar un papel significativo en las cadenas de valor circulares y contar con el apoyo que suponen unos incentivos accesibles y unas vías de participación simplificadas.

1.8. La Plataforma Europea de Partes Interesadas de la Economía Circular debe utilizarse para probar nuevos indicadores y proporcionar información estructurada sobre los éxitos y los obstáculos a la aplicación práctica. Debe recurrirse a esta plataforma de partes interesadas como socio estratégico para reunir a los agentes pertinentes con el objetivo de armonizar las prioridades, detectar los obstáculos a la aplicación y acelerar la transición circular.

2. Observaciones generales

2.1. La Ley de Economía Circular no debe sustituir al Plan de Acción para la Economía Circular. Debe, en todo caso, considerarse como una oportunidad significativa para reagrupar las diferentes medidas legislativas y políticas en el marco del Pacto por una Industria Limpia, realizando las intervenciones adecuadas en el mercado para completar el círculo.

2.2. Este es un momento clave para impulsar la transición circular y garantizar la coherencia de las numerosas iniciativas en materia de circularidad ya existentes a través de un acto legislativo sobre la economía circular. El acceso a los recursos ya no es solo una cuestión medioambiental o económica, sino, cada vez más, geopolítica. En un contexto de creciente competencia mundial por los materiales, de perturbaciones de la cadena de suministro y de aumento de la demanda de recursos, la Ley de Economía Circular debe posicionarse como un instrumento estratégico para la resiliencia, la competitividad y la autonomía estratégica abierta de Europa. Existe un déficit de inversión circular de 82 000 millones EUR (²) entre los niveles de inversión actuales y lo necesario para ampliar las soluciones circulares en toda la UE. Este déficit debe abordarse impulsando la inversión y la innovación. La atención debe centrarse en gestionar los recursos de una forma más estratégica e inteligente, y pasar de concentrar la atención en los mercados de materiales secundarios a una gobernanza sistémica de los recursos y a redes de valor. Esto implica desarrollar una comprensión exhaustiva de los flujos de materiales, respaldada por herramientas digitales que aborden la falta de datos sobre las existencias y los flujos de materiales, los datos y las tecnologías emergentes como la IA, lo que permite una mejor toma de decisiones a lo largo de todo el ciclo de vida de los materiales. La transparencia y la trazabilidad son principios fundamentales.

2.3. Es necesario hacer un balance del camino recorrido hacia la circularidad desde 2015, destacando los avances y determinando en qué ámbitos (sectores y regiones) se necesita un mayor apoyo. En la última década, la tasa de circularidad ha aumentado un 1,5 % y, actualmente, nuestro objetivo es que aumente un 100 % (pasando del 12,2 % al 24 % de aquí a 2030). Este balance debe tener en cuenta el panorama normativo de la UE y no limitarse a destacar los avances, sino también señalar los cuellos de botella, las barreras estructurales y los ámbitos en los que las soluciones existen, pero no se aplican a gran escala. Deberá mencionarse también la utilización de materiales, en su caso. Se ha de desarrollar una estrategia de gestión eficaz que se base en estos datos e incorpore las metas fijadas que sigan siendo necesarias. El objetivo consiste en pasar de la eficiencia a la suficiencia.

2.4. Es necesario reducir el uso de materiales. Debe hacerse mayor hincapié en la prevención de residuos como la máxima prioridad en la jerarquía circular, y para ello es necesario centrarse en la longevidad de los productos, la reducción del uso de materiales y el desarrollo de nuevos modelos empresariales y de consumo que contribuyan a desvincular la creación de valor económico del uso de materiales (³).

2.5. Será esencial comprender las cadenas de valor. La Plataforma Europea de Partes Interesadas de la Economía Circular (⁴) ha estado realizando trabajos sobre las redes de valor y divulga estudios de casos y mejores prácticas. Debe entenderse el flujo de materiales dentro de estas redes de valor y fomentarse innovaciones que permitan la recogida de materiales de alta calidad. Estas redes son fundamentales para cerrar los ciclos de materiales, fomentar la simbiosis industrial y expandir las soluciones circulares. Una gobernanza eficaz requerirá una mejor coordinación y puestos facilitadores, como los intermediarios de la transición, para conectar a las partes interesadas y contribuir a la aplicación en todas las redes de valor.

2.6. La circularidad debe ir ahora más allá del reciclado y centrarse en la gestión sistémica de los recursos a lo largo de todo el ciclo de vida de los materiales, con una mayor transparencia y trazabilidad de las sustancias químicas y las sustancias preocupantes a lo largo de toda la vida útil de los productos. Entre otras cosas, abarcará la remanufacturación, las materias primas secundarias de alta calidad, el diseño ecológico y un sector de la reparación que funcione correctamente. Al mismo tiempo, todo requisito adicional de presentación de información debe seguir siendo proporcionado y manejable para las empresas.

2.7. Una prioridad clave debe ser ampliar las soluciones circulares existentes. Ya hay muchos proyectos piloto y buenas prácticas que han tenido éxito, pero a veces no cuentan con los mecanismos para expandirse a otras regiones y sectores. La Ley debe centrarse en posibilitar la reproducción y la expansión de estas prácticas, que son esenciales para garantizar la rentabilidad de las inversiones.

2.8. La obligatoriedad y la incentivación de la reutilización (⁵) basada en una evaluación del ciclo de vida y la transformación de los modelos de negocio son elementos clave para impulsar la circularidad, ya que son esenciales para desvincular la creación de valor del consumo de materiales. La contratación pública debe actuar como principal motor de la demanda circular; más allá de unos criterios mínimos, debe incentivar la innovación, apoyar los ecosistemas circulares locales y permitir señales del mercado a largo plazo.

2.9. Los ciclos cortos en términos de materiales y desde el punto de vista territorial constituyen un principio esencial de la circularidad que pone de relieve la importancia de conectar la bioeconomía y la economía circular (⁶).

2.10. La economía circular debe vincularse a una transición justa y equitativa. Debe reforzarse el elemento social de la circularidad. La oportunidad de desarrollo para zonas remotas y rurales como una forma de reindustrialización de Europa se concibió hace diez años, pero no se ha materializado. Los productos y servicios de la economía circular deben llegar a ser competitivos, accesibles y asequibles. La circularidad debe contribuir al bienestar, la calidad de vida y la cohesión social, no solo a la competitividad.

2.11. Es esencial crear unas condiciones de trabajo dignas y lograr los más altos niveles de salud y seguridad, además de tener en cuenta los aspectos relacionados con la ausencia de sustancias tóxicas (⁷).

2.12. Se puede incentivar a las comunidades para que adopten prácticas circulares ofreciéndoles alicientes fácilmente accesibles, infraestructuras facilitadoras y difundiendo información a nivel de ciudades y regiones. Las medidas relativas a la demanda deben complementarse con un mayor compromiso social. La ciudadanía, los consumidores y las comunidades desempeñan un papel fundamental en la configuración de los sistemas circulares. Los incentivos, unas responsabilidades claramente asignadas, la información y unas soluciones circulares accesibles son fundamentales para posibilitar un cambio de comportamiento y efectos a largo plazo.

2.13. El principio fundamental de la descentralización debe reiterarse como clave para lograr una transición circular. Para ello es necesario reforzar los centros regionales y locales para la circularidad, permitir la cooperación transfronteriza y apoyar a las regiones más pequeñas y menos desarrolladas en la adquisición de capacidades circulares. Este enfoque puede posibilitar ecosistemas circulares anclados en el ámbito local, reforzar la resiliencia regional y apoyar un desarrollo territorial más equilibrado en toda la UE.

2.14. El papel de la Plataforma Europea de Partes Interesadas de la Economía Circular ha sido fundamental para impulsar el cambio, al incluir a las partes interesadas y actuar como «red de redes». Constituye una plataforma única para compartir buenas prácticas, facilitar el diálogo y apoyar la expansión de las soluciones circulares en toda Europa (y fuera de ella).

3. Requisitos de una Ley de Economía Circular

3.1. Deben seguir desarrollándose y perfeccionándose nuevos indicadores, entre ellos indicadores clave de rendimiento, para determinar la tasa de uso circular de los materiales. La Plataforma Europea de Partes Interesadas de la Economía Circular, como centro de conocimientos especializados intersectoriales específicos, debe contribuir a garantizar que estos indicadores sean claros, pertinentes y eficaces.

3.2. La circularidad debe reconocerse como una herramienta estratégica, no solo para las ciudades, sino también para las regiones rurales y remotas, ya que apoya la regeneración y refuerza la resiliencia local, regional, nacional y de la UE. La sociedad civil y el sector de la economía social deben ser reconocidos como coarquitectos activos de la transición circular, y no simplemente como beneficiarios de esta. El acto legislativo debe incorporar, como principio fundacional, una transición justa que garantice que los productos y servicios circulares sigan siendo asequibles y contribuyan a la cohesión social, no solo a la competitividad. La ciudadanía, las comunidades, las cooperativas y las empresas sociales deben desempeñar un papel significativo en las cadenas de valor circulares y contar con el apoyo que suponen unos incentivos accesibles y unas vías de participación simplificadas.

3.3. El CESE destaca sus anteriores trabajos sobre medidas más allá del PIB (⁸) y una economía del bienestar (⁹) como fundamento del desarrollo de nuevas formas de medición para una transición justa hacia una economía de ciclo no lineal.

3.4. La Ley de Economía Circular debe enviar una señal clara y creíble al sector privado de que las inversiones destinadas a colmar la brecha de circularidad son viables y seguras y apoyar, de este modo, la expansión de las soluciones circulares. Para ello es necesario velar por la seguridad política a largo plazo, reducir la fragmentación normativa y del mercado y adaptar los incentivos financieros a los objetivos circulares.

3.5. La circularidad debe vincularse de forma clara a una menor dependencia de la importación de materias primas fundamentales a la Unión, al incremento de la suficiencia, a los objetivos climáticos, y a la reducción de la huella ecológica y la dependencia de los combustibles fósiles. En un contexto de creciente competencia mundial por los recursos, esta dimensión estratégica se vuelve aún más crucial. Basándose en sus trabajos sobre el Pacto Azul Europeo, la Estrategia Europea de Resiliencia Hídrica y la Directiva sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas (¹⁰), el CESE pide que el agua se integre en la Ley como recurso estratégico (¹¹) y que, para ello, se cuente con el respaldo de una sólida cooperación transfronteriza basada en el intercambio de datos, protocolos comunes y mecanismos de solidaridad, y de una ordenación urbana y del territorio sensible al agua.

3.6. Unas medidas fiscales bien calibradas, como tipos reducidos del IVA, regímenes de márgenes simplificados o medidas similares adaptadas a los productos con un mayor rendimiento de circularidad, pueden seguir mejorando la competitividad de las soluciones circulares. La medida más adecuada debe determinarse sobre la base de criterios objetivos.

3.7. Unas medidas presupuestarias específicas, también en materia de fiscalidad, pueden ser una palanca clave para hacer posible la transición circular; así, por ejemplo, debería estudiarse la posibilidad de no aplicar el IVA a las materias primas secundarias. Los incentivos fiscales deben dirigirse a las empresas que inviertan en la reparación, la reutilización, la valorización y el uso de materias primas secundarias.

3.8. La medición del grado de circularidad debe ser un requisito previo para la inversión: se necesitan parámetros, marcos de información y sistemas de certificación normalizados para reducir la incertidumbre y mejorar la confianza de los inversores. Los marcos económicos actuales siguen teniendo un sesgo estructural que favorece los modelos lineales, y los indicadores deben diseñarse para detectar y corregir este sesgo, no solo para describir los flujos de materiales. Esto facilitaría el buen funcionamiento del mercado único y una mayor utilización de los instrumentos de inversión.

3.9. Debe abordarse la asequibilidad de los productos y servicios circulares. Se necesitan incentivos para orientar los comportamientos y el mercado hacia condiciones favorables para que los consumidores tomen decisiones circulares.

3.10. La Ley de Economía Circular debe basarse en pruebas, ser proporcionada y centrarse en:

— reforzar el mercado único, reducir la fragmentación y proporcionar seguridad jurídica para la inversión en cadenas de valor circulares;

— apoyar el desarrollo de mercados que funcionen correctamente y, en su caso, la demanda de materias primas secundarias;

— garantizar una aplicación estricta y unas condiciones de competencia equitativas a escala mundial;

— prevenir y reducir la generación de residuos y garantizar una valorización de alta calidad de los materiales procedentes de los flujos de residuos;

— promover la reutilización del agua en todos los sectores, dando prioridad a las soluciones circulares y eficientes en el uso del agua en la planificación y las grandes inversiones, dentro de un marco regulador global que establezca una jerarquía clara del uso del agua y conceda prioridad a la salud humana, animal y medioambiental (¹²), la protección de los ecosistemas y las actividades económicas sostenibles (¹³);

— establecer definiciones armonizadas para los residuos, fijar criterios sobre el fin de la condición de residuo a escala de la UE y adoptar normas comunes para los flujos transfronterizos de materiales.

3.11. Deben promoverse incentivos para las actividades circulares, y también desincentivos específicos proporcionados, cuando proceda, para apoyar la prevención de residuos y una mayor valorización. El CESE secunda la armonización de las tasas y gravámenes por el uso de vertederos y, cuando existan las infraestructuras necesarias y una definición de la reciclabilidad, por la incineración de residuos reciclables.

3.12. Debe abordarse la competencia desleal de los minoristas en línea no pertenecientes a la UE. Los mercados en línea dirigidos al mercado europeo y que operan en este deben ser responsables de los productos que venden al mercado de la Unión y, en particular, los vendedores de terceros países deben asumir obligaciones en materia de responsabilidad ampliada del productor.

3.13. Es necesario aprovechar la contratación pública. Los criterios deben ir más allá de exclusivamente el contenido reciclado y reflejar efectos más amplios en la circularidad, como la durabilidad, la posibilidad de reparación y de realizar mejoras, la modularidad, la reciclabilidad y el rendimiento en materia de emisiones de carbono. Es esencial que los compradores reciban una formación clara.

3.14. La Ley de Economía Circular debe conducir a la armonización efectiva de la arquitectura de responsabilidad ampliada del productor en todos los flujos de productos y residuos existentes y futuros cubiertos por la legislación de la UE. El panorama actual de los sistemas nacionales impone costes financieros y administrativos redundantes, lo que limita las economías de escala necesarias para las operaciones de reciclado especializadas. Los flujos transfronterizos de materiales dentro de la UE son esenciales para adecuar la oferta a la demanda. Se trata de algo fundamental para crear un mercado europeo más integrado y eficiente de materias primas secundarias, incluidas las orgánicas.

3.15. Deben establecerse, compartirse y promoverse en toda la UE las mejores prácticas nacionales en la aplicación de la responsabilidad ampliada del productor, ya que ello contribuiría la transferencia de conocimientos y permitiría la reproducción de soluciones eficaces en todos los Estados miembros. La Plataforma Europea de Partes Interesadas de la Economía Circular debe contar con recursos para facilitar este proceso.

3.16. En el caso de determinados materiales, existe una demanda cada vez más competitiva de fuera de la UE. La prevención de la fuga de recursos estratégicos facilitaría los mercados secundarios y también respaldaría los objetivos de responsabilidad ampliada del productor, lo cual mejorará la disponibilidad y asequibilidad de materiales reciclados de alta calidad y otros materiales.

3.17. El marco legislativo europeo debe velar por la aplicación efectiva de la legislación vigente y subsanar las lagunas que puedan existir con el fin de:

— replantearse el diseño de los productos para aumentar su durabilidad y reparabilidad mediante la aplicación sistemática de los principios de diseño ecológico;

— luchar contra la obsolescencia programada;

— apoyar cadenas de suministro más cortas y resilientes;

— desarrollar sistemas eficaces de reparación y reacondicionamiento, creando así puestos de trabajo locales en todas las regiones.

Bruselas, 17 de junio de 2026.

El Presidente

del Comité Económico y Social Europeo

Séamus BOLAND

(1) DO C 146 de 27.4.2023, p. 35; DO C, C/2025/107, 10.1.2025, ELI: http://data.europa.eu/eli/C/2025/107/oj; Dictamen del CESE «Plan RESourceEU» (DO C, C/2026/4655, 23.9.2026, ELI: http://data.europa.eu/eli/C/2026/4655/oj); Dictamen del CESE «Acelerador del Pacto Azul: tecnología, capacidades y financiación para un futuro resiliente en lo que respecta al agua» (DO C, C/2026/4651, 23.9.2026, ELI: http://data.europa.eu/eli/C/2026/4651/oj).

(2) Transitioning to a circular economy: Closing the investment gap in Europe .

(3) Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones: Pacto por una Industria Limpia: una hoja de ruta conjunta para la competitividad y la descarbonización — COM(2025) 85 final.

(4) circulareconomy.europa.eu.

(5) Estudio de la Ellen MacArthur Foundation.