Por: Carlos A. FERREYROS SOTO
Doctor en Derecho
Universidad de Montpellier I Francia.
RESUMEN
Los
pagos digitales (el intercambio electrónico de fondos, a menudo a través de
dispositivos móviles) contribuyen al crecimiento económico. Solo en 2023, los
pagos digitales por ventas al por menor en la UE superaron 1 billón de euros. El
presente Informe examina el enfoque de la UE con respecto a los pagos digitales
y, en particular, si el marco regulador establece las condiciones adecuadas
para unos pagos digitales más seguros, rápidos y baratos.
El enfoque de la UE ha contribuido a mejorar
las condiciones para los pagos digitales, aunque el marco requiere una mayor
atención en algunos ámbitos, en particular las intervenciones en los precios y
el intercambio de datos de cuentas. El Informe formula varias recomendaciones a
la Comisión; en particular, que establezca criterios claros para las
intervenciones en el ámbito de los pagos digitales los precios y lleve a cabo
revisiones periódicas, así como que desarrolle y aplique una estrategia de
seguimiento de los datos. Informe Especial del Tribunal de Cuentas Europeo con
arreglo al artículo 287, apartado 4, segundo párrafo, del TFUE.
El presente Informe Especial 01, 2025, del cual solo publico el Resumen, las Conclusiones y
Recomendaciones, ha sido editado por Oficina de Publicaciones de la Unión
Europea, 2025, El documento integro del documento en castellano se encuentra en: https://data.europa.eu/doi/10.2865/5701099 Tribunal de Cuentas Europeo, Pagos digitales en la UE: cada vez más seguros, rápidos y
baratos, aunque persisten lagunas.
A fin de acceder a normas similares y estándares
europeos, las empresas, organizaciones públicas y privados interesados en
asesorías, consultorías, capacitaciones, estudios, evaluaciones, auditorías
sobre el tema, sírvanse comunicar al correo electrónico:cferreyros@hotmail.com
_________________________________________________________
Resumen
I Los pagos digitales consisten en el intercambio
electrónico de fondos, a menudo a través de dispositivos móviles o canales
digitales, incluidos los pagos con tarjeta. Los pagos digitales promueven el crecimiento
económico al proporcionar acceso a los servicios bancarios, estimular el gasto
y facilitar el comercio internacional. En la UE, el valor de los pagos
digitales en ventas al por menor se duplicó con creces entre 2017 y 2023 hasta
alcanzar más de 1 billón de euros al año. La UE tiene la responsabilidad de
facilitar los pagos digitales, que son cruciales para el buen funcionamiento
del mercado interior de la UE, especialmente a través de las fronteras.
II El objetivo de esta auditoría era examinar el enfoque
de la UE con respecto a los pagos digitales. En particular, examinamos si el
marco regulador de la UE establece las condiciones adecuadas para unos pagos
digitales más seguros, rápidos y baratos en la UE. Para ello, evaluamos si la
Comisión había analizado cómo afectaba el marco regulador y sus acciones al
mercado de servicios de pago de la UE. Además, evaluamos si la Comisión
aplicaba eficazmente las medidas establecidas en su Estrategia de Pagos
Minoristas. Con nuestras observaciones y recomendaciones de auditoría, queremos
realizar nuestra aportación a las propuestas legislativas actuales y futuras en
materia de servicios de pago.
III En general, concluimos que el enfoque de la UE con respecto
a los pagos digitales ha contribuido a que sean más seguros, rápidos y baratos.
Sin embargo, identificamos dos aspectos clave del marco regulador de la UE que
requieren más atención a este respecto:
- En
primer lugar, los criterios para evaluar la adecuación de las
intervenciones en los precios no están claros y no hay revisiones
periódicas.
- En
segundo lugar, sigue habiendo lagunas en el marco jurídico en relación con
el intercambio de datos sobre cuentas en la banca abierta.
IV Además, el impacto de las políticas de la UE en los pagos
digitales sigue siendo en gran medida desconocido, porque la Comisión no ha
establecido un sistema de seguimiento eficaz y, lo que es más importante, no
tiene acceso a los datos pertinentes.
V Por último, constatamos que, si bien la Comisión ha
aplicado la mayor parte de las acciones establecidas en su estrategia en
relación con los pagos digitales, estas no siempre lograron sus objetivos.
Persiste la discriminación basada en la ubicación de las cuentas de pago,
aunque la Comisión ha intensificado sus esfuerzos por combatirla. En el ámbito
de la supervisión, la acción de la Comisión no ha logrado crear unas
condiciones de competencia equitativas para las empresas que operan en
diferentes países de la UE.
VI A partir de
estas constataciones, recomendamos a la Comisión:
- establecer criterios
claros para las intervenciones en los precios en el ámbito de los pagos
digitales y llevar a cabo revisiones periódicas
- desarrollar y aplicar una
estrategia de seguimiento de los datos en el ámbito de los pagos
digitales;
- proponer indicadores de
rendimiento y fijar objetivos para los pagos digitales;
- luchar contra la
discriminación basada en la ubicación de las cuentas de pago con mejores normas
de aplicación y analizar las cuentas de pago virtuales;
- redoblar los esfuerzos
para lograr unas condiciones de competencia equitativas en materia de
autorización y supervisión.
Conclusiones y
recomendaciones
103 En general,
concluimos que el enfoque de la UE con respecto a los pagos digitales ha
contribuido a hacerlos más seguros, rápidos y baratos, aunque se dispone de
datos limitados para evaluar la contribución de manera precisa. Identificamos
dos aspectos clave del marco regulador de la UE que requieren más atención: En
primer lugar, los criterios para evaluar la adecuación de las intervenciones en
los precios no están claros y no hay revisiones periódicas. En segundo lugar,
hay lagunas en el marco jurídico en relación con el intercambio de datos sobre
cuentas en la banca abierta.
104 La UE cuenta
con un marco jurídico avanzado para los pagos digitales, que se ha ampliado y
revisado en la última década para reflejar la rápida evolución del sector. Un
hito fundamental a este respecto fue la revisión de la segunda Directiva sobre
servicios de pago, que consideramos exhaustiva en la mayoría de los aspectos
(véanse los apartados 18 a 22).
105 Por lo
general, las intervenciones en los precios tratan de reducir los efectos
negativos de los falseamientos de la competencia o de perseguir objetivos
políticos específicos, potencialmente en favor de los consumidores. Sin embargo,
las intervenciones en los precios son intrusivas, ya que crean limitaciones en
la forma en que los participantes en el mercado pueden cobrar por sus servicios
y afectan a la transparencia de costes para los consumidores. Constatamos que
los actos jurídicos de base sobre pagos digitales no especifican criterios
claros para evaluar si las intervenciones están justificadas o cuánto tiempo
deben aplicarse. Incluyen revisiones puntuales, pero no hay requisitos para las
revisiones periódicas (véanse los apartados 23 a 27). 106
106 Constatamos
que, en algunas de las intervenciones existentes relacionadas con los pagos con
tarjeta, la Comisión no pudo demostrar que los efectos positivos para los
consumidores fueran claramente superiores a los negativos. La ausencia de datos
exhaustivos, fiables y actualizados impide a la Comisión supervisar eficazmente
el impacto de las intervenciones en los precios. Uno de los motivos de la
disponibilidad limitada de datos es la existencia de acuerdos de no divulgación
de los sistemas de tarjetas, que impiden a los comerciantes, emisores y
adquirentes compartir datos sobre las comisiones relacionadas con los pagos con
tarjeta (véanse los apartados 28 a 44)
107 Otro
elemento importante del marco legislativo de la UE para los pagos digitales
está relacionado con la banca abierta. En este ámbito, las principales
deficiencias radican en la falta de normalización y en los insuficientes
mecanismos de supervisión de la banca abierta. También persisten los obstáculos
al intercambio de datos, debido a la falta de incentivos financieros para los
titulares de información sobre pagos e interfaces no normalizadas. La
evaluación de la Comisión sobre la posibilidad de introducir una compensación
para la banca abierta no se basó en un análisis cuantitativo ni abarcó el
impacto del modelo propuesto de banca abierta en la rentabilidad de los
titulares de los datos de las cuentas (principalmente bancos). También
constatamos que el hecho de que los datos sean insuficientes menoscaba la
capacidad de la Comisión para llevar a cabo un análisis exhaustivo de la
política sobre la banca abierta (véanse los apartados 45 a 59).
Recomendación 1 –
Establecer criterios para las intervenciones en los precios en el ámbito de los
pagos digitales y llevar a cabo revisiones periódicas.
La Comisión debería:
a) Establecer criterios para determinar las circunstancias
en que se justifica cada tipo de intervención en los precios, en caso necesario
iniciando una propuesta legislativa.
b) Llevar a cabo revisiones periódicas de las intervenciones
en los precios en el mercado de pagos (como el límite máximo de la tasa de
intercambio y la prohibición de recargos).
c) Abordar las limitaciones causadas por los acuerdos de no
divulgación para poder recopilar datos relativos a los costes de las
intervenciones en los precios, como el límite máximo de las tasas de
intercambio y la prohibición de recargos, en caso necesario, iniciando una
propuesta legislativa.
Fecha de aplicación
prevista: a) final de 2027, b) la fecha de la primera revisión debe
determinarse caso por caso, pero, a más tardar, final de 2028, y c) final de
2027.
Recomendación 2 —
Desarrollar y aplicar una estrategia de seguimiento de datos en el ámbito de
los pagos digitales
La Comisión debería desarrollar y aplicar una estrategia de
seguimiento de los datos en el ámbito de los pagos digitales (en particular en
lo que se refiere a las intervenciones en los precios y a la banca abierta)
para determinar qué tipos de datos son necesarios para tomar decisiones
políticas informadas, las fuentes de dichos datos, la frecuencia de su recogida
y los requisitos para recabarlos de manera eficaz y eficiente.
Fecha de aplicación
prevista: Final de 2027
108 Se desconoce
en gran medida el impacto de las políticas de la UE en los pagos digitales,
porque la Comisión no ha establecido un sistema de seguimiento eficaz. En
particular, la Comisión no ha especificado indicadores para medir la velocidad,
los costes, la accesibilidad y la transparencia reales de los pagos ni ha
fijado objetivos aplicables para los diferentes tipos de pagos. El G-20, en
cambio, sí ha establecido tales objetivos. Estos indicadores también
proporcionarían un marco útil para la Comisión en la elaboración de propuestas
legislativas y en la evaluación de su posible impacto. Además, y lo que es aún
más importante, la Comisión no tiene acceso a los datos más pertinentes, que
suelen estar en poder de los proveedores de servicios de pago. Algunas de las
acciones de la Comisión pueden mejorar la transparencia, la rapidez y los costes
de los pagos. La Comisión espera avances significativos en cuanto a la rapidez
a través del creciente uso de pagos inmediatos en el futuro. Sin embargo, la
falta de datos sigue siendo un factor clave que restringe la capacidad de la
Comisión para evaluar la evolución del mercado de pagos de la UE (véanse los
apartados 62 a 77).
Recomendación 3 –
Proponer indicadores de rendimiento y fijar objetivos para los pagos digitales
Para evaluar la eficacia de las políticas de pago de la UE,
la Comisión debería definir indicadores que permitan medir los costes, la
rapidez, la transparencia y la accesibilidad de los pagos digitales y fijar
objetivos específicos para ellos en el ámbito de la UE.
Fecha de aplicación
prevista: Final de 2025
109 Por último,
la Comisión ha aplicado la mayoría de las acciones clave establecidas en su Estrategia
de Pagos Minoristas de 2020, pero los retrasos en la ejecución han sido
habituales (véanse los apartados 78 a 80). En nuestro examen pormenorizado de
acciones clave relacionadas con tres temas seleccionados constatamos que,
incluso cuando se aplicaron plenamente, las acciones no siempre alcanzaron sus
objetivos previstos:
- La autenticación reforzada
de clientes ha demostrado su eficacia, pero los defraudadores se han
adaptado aprovechando el fraude en los pagos para eludir las nuevas
medidas de seguridad. El nuevo régimen de responsabilidad de la UE
propuesto por la Comisión se centra en la suplantación de identidad y no
cubre todos los tipos de fraude en los pagos (véanse los apartados 81 y
88).
- Por lo que se refiere a la
discriminación basada en la ubicación de las cuentas de pago, la Comisión
ha intensificado sus esfuerzos, pero todavía no ha logrado garantizar que
los pagos no se denieguen debido a un IBAN extranjero. Esta discriminación,
a pesar de estar prohibida por el Reglamento SEPA, sigue siendo un
problema real para los consumidores de toda la UE. Las lagunas normativas
(como el hecho de que la aplicación del Reglamento SEPA no esté incluida
en el ámbito de las actividades de la ABE o de la cooperación entre las
autoridades nacionales), afectan negativamente a la eficacia de las
medidas para luchar contra este problema. Las sanciones por discriminación
basada en eI IBAN varían considerablemente entre Estados miembros, y la Comisión
no está obligada a evaluar si estas sanciones son efectivas,
proporcionadas y disuasorias. La discriminación basada en la ubicación de
las cuentas de pago ha dado lugar a un mayor uso de los IBAN virtuales, lo
que implica varios riesgos. La ABE ya ha señalado estos riesgos en un
informe reciente (véanse los apartados 89 a 96).
- En el ámbito de la
supervisión, la acción de la Comisión no ha logrado crear unas condiciones
de competencia equitativas para las empresas que operan en diferentes
países de la UE. Debido a las divergencias en las interpretaciones de las
normas sobre autorización y registro, las empresas de servicios de pago se
encuentran principalmente en países en los que las normas se interpretan
de manera más favorable. Además, la Comisión no ha dado seguimiento a los
llamamientos de las autoridades nacionales para reforzar sus competencias
de supervisión con respecto a las grandes empresas tecnológicas con
amplias redes de clientes (véanse los apartados 97 a 102
Recomendación 4 –
Luchar contra la discriminación basada en la ubicación de las cuentas de pago
mediante la mejora de las normas de aplicación y el análisis de las cuentas de
pago virtuales
La Comisión debería:
a) Proponer la inclusión de una referencia al Reglamento
SEPA en el Reglamento (UE) 2017/2394, sobre la cooperación entre las
autoridades nacionales responsables de la aplicación de la legislación en
materia de protección de los consumidores.
b) proponer la inclusión de la aplicación del Reglamento
SEPA en el ámbito de las actividades de la ABE.
c) evaluar exhaustivamente si los IBAN virtuales requieren
más acciones en el ámbito de la UE, teniendo en cuenta, entre otros aspectos,
los riesgos indicados en el informe de la ABE.
Fecha de aplicación
prevista: Final de 2027
Recomendación 5 –
Redoblar los esfuerzos para lograr unas condiciones de competencia equitativas
en materia de autorización y supervisión
Recomendamos a la
Comisión:
a) Proporcionar a las autoridades nacionales competentes una
interpretación detallada de la autorización y el registro de los proveedores de
servicios de pago.
b) Actualizar sus orientaciones sobre la libre prestación de
servicios para reflejar los requisitos tecnológicos actuales.
c) Evaluar la necesidad de introducir medidas para mejorar
la transparencia intragrupo de las grandes empresas tecnológicas y establecer
un intercambio de información entre las autoridades nacionales competentes para
una supervisión más eficaz en los Estados miembros.
Fecha de aplicación
prevista: Final de 2027 para las letra a) y b), y mediados de 2028 para la
letra c)
