Dictamen del Comité Económico y Social Europeo
Resultados y experiencias de los esfuerzos por colmar la brecha de innovación en la UE a la luz de los programas Horizonte 2020 y Horizonte Europa
(dictamen exploratorio)
(C/2024/6874)
Ponente:
Georgi STOEVConsulta | Presidencia del Consejo Europeo, 14.3.2024 |
Base jurídica | Artículo 304 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea |
Sección competente | Mercado Único, Producción y Consumo |
Aprobado en sección | 5.9.2024 |
Aprobado en el pleno | 18.9.2024 |
Pleno n.o | 590 |
Resultado de la votación (a favor/en contra/abstenciones) | 223/0/0 |
1. Conclusiones y recomendaciones
1.1. El Comité Económico y Social Europeo
(CESE) considera que la creciente brecha en materia de investigación e innovación
entre los Estados miembros de la UE ha sido un reto importante desde la ampliación
de la UE en 2004. Para cerrar esa brecha deberán tratarse en paralelo tres cuestiones
fundamentales: 1) la garantía del acceso a una financiación equitativa de la investigación
y la innovación en todos los Estados miembros; 2) la existencia de un acceso a infraestructuras
adecuadas de apoyo a la investigación y a profesionales que trabajen en la gestión
de políticas de apoyo a escala nacional y 3) la reducción de las cargas de la cofinanciación
en los distintos Estados miembros. Para garantizar a largo plazo la competitividad,
la prosperidad y la presencia de Europa en la escena mundial como actor geopolítico
serán necesarios a todos los niveles y en todos los ámbitos políticos esfuerzos
que permitan colmar las brechas en materia de crecimiento, productividad e innovación
entre la UE y sus socios y competidores internacionales.
1.2. El CESE pide a la Comisión Europea
que haga un seguimiento de la creación de equipos para la excelencia (1)
y cierre las brechas de innovación entre los Estados miembros, en particular en
los países con bajo rendimiento en I+i (2),
así como a la luz de la preparación del próximo programa marco de investigación.
La evaluación de impacto sobre la circulación de conocimientos y la disponibilidad
de resultados entre los Estados miembros revela el enorme potencial de la creación
de redes a través de la transferencia de conocimientos y el intercambio de buenas
prácticas. Además, la UE debe intensificar su apoyo a los nuevos Estados miembros
de la UE a fin de facilitar sinergias eficaces, mejorar su capacidad financiera
y proporcionar asistencia administrativa y formación. Además, el CESE destaca que
necesitamos una cooperación geográficamente inclusiva en forma de alianzas de instituciones
de enseñanza superior y un marco regulador más inteligente para toda la UE.
1.3. El CESE hace hincapié en la importancia
de armonizar los mecanismos de apoyo, como la formación, las evaluaciones de impacto
o la participación efectiva de los beneficiarios, y permitir la participación de
las pymes a través de su implicación en proyectos a menor escala, lo que también
permitiría y fomentaría aún más su participación en proyectos de mayor envergadura.
La evaluación detectó los siguientes ámbitos en los que hay margen para seguir mejorando:
ampliación de la participación; mayor simplificación y reducción de la carga administrativa;
mejora de la difusión, el aprovechamiento y la aplicación de los resultados; apoyo
a la participación de las mujeres y mejora de las vías de sinergia con otras iniciativas
a escala nacional, regional y de la UE.
1.4. El CESE apoya el llamamiento a la
Comisión Europea para que elabore un plan de acción para la reducción de la burocracia,
en particular apoyando la creación de conexiones entre los diferentes sistemas de
financiación, ámbito en el que aún persisten barreras debido a las discrepancias
entre los distintos enfoques. Deben realizarse esfuerzos adicionales para implicar
a las empresas, los sindicatos, las organizaciones de la sociedad civil y las regiones
de forma que ayuden a detectar normas que se solapan y reducir las cargas de cumplimiento
y las obligaciones de notificación.
1.5. El CESE recomienda la puesta en
marcha de «comprobaciones de la realidad» a escala europea para detectar obstáculos
burocráticos innecesarios. Teniendo en cuenta la evolución de la inflación en los
umbrales financieros de las pymes, la Comisión Europea debe ampliar las exenciones
administrativas ya previstas para las pymes y otros beneficiarios, lo que puede
hacer que los procedimientos de los programas de financiación europeos y las ayudas
estatales sean más rápidos, eficaces, simplificados y transparentes. El apoyo a
la difusión y a la explotación ayudará a los beneficiarios a desbloquear nuevas
fuentes de financiación.
1.6. El CESE considera que, al proporcionar
las condiciones marco adecuadas para los proyectos de inversión y crear un entorno
de inversión atractivo y favorable al consumidor, todos estos esfuerzos podrían
garantizar la competitividad y reforzar la excelencia en materia de innovación mediante
la creación de asociaciones y la creación de vínculos entre el mundo académico,
las empresas, los gobiernos y la sociedad civil. Esto implica centrarse en la aplicación
y simplificación y, cuando sea necesario, en la eficacia de la nueva normativa.
1.7. Para acelerar el desarrollo y la
modernización de las capacidades de producción sostenible con las que cuentan las
instalaciones industriales y los proyectos de infraestructuras en el marco de Horizonte
Europa, el CESE aboga por unos procedimientos de planificación y aprobación más
rápidos y sencillos y por ampliar la implantación de la ciencia abierta. Acelerar
el desarrollo de los bienes comunes digitales europeos puede movilizar más inversiones
en materia de inteligencia artificial (IA) e infraestructuras de datos y mejorar
las capacidades informáticas de Europa, con el acceso efectivo de sus empresas emergentes.
1.8. El refuerzo de las capacidades tecnológicas
de la UE acelerará la digitalización en todas las industrias y podría aumentar las
oportunidades que ofrecen las tecnologías innovadoras, a fin de garantizar que el
marco regulador europeo aproveche el potencial del mercado único a través de un
espacio regulador unificado. Dicho marco debe preservar las capacidades de innovación,
la competitividad y la resiliencia europeas y su aplicación debe generar una burocracia
mínima. Debe también evaluarse oportunamente y, en caso necesario, mejorarse.
1.9. El CESE considera que este enfoque
puede asegurar a escala europea la cadena de valor de unas tecnologías digitales
en evolución, mitigar la posible hegemonía de los principales agentes digitales
al difundir tecnologías digitales (por ejemplo, la IA, los macrodatos, la nube,
la 5G, la 6G o la robótica) y aumentar las capacidades digitales en empresas y administraciones.
El CESE recomienda hacer un mejor uso del actual marco de seguimiento del Espacio
Europeo de Investigación, el cuadro europeo de indicadores de la innovación y el
cuadro de indicadores de la innovación regional, destinados a mejorar la aplicación,
la coordinación y el seguimiento de la investigación y la innovación, con el apoyo
de los interlocutores sociales y las organizaciones de la sociedad civil especializadas
de los países beneficiarios.
2. Antecedentes y contexto
2.1. La UE hace frente a tensiones geopolíticas
y a la competencia por el acceso a recursos escasos. Las cuestiones relativas a
la definición de una posición común en relación con otras potencias mundiales, en
particular los Estados Unidos y China, también están creando la necesidad de realizar
esfuerzos para cerrar la brecha de innovación entre los Estados miembros de la UE.
2.2. Hasta la fecha, la mayoría de los
dictámenes del CESE que han examinado el equilibrio geográfico en el ámbito del
potencial de investigación e innovación de la UE solo han abordado esta cuestión
parcialmente, ya que no se trataba de su tema central. Abordar la cuestión del equilibrio
de la brecha de innovación en la investigación y la innovación entre los Estados
miembros es el núcleo de la petición de la Presidencia húngara, que subraya la especial
importancia de que la UE siga estudiando las experiencias y los resultados de las
medidas e iniciativas para reducir la brecha en materia de investigación e innovación,
a la luz de los programas Horizonte 2020 y Horizonte Europa (véanse los anexos 1
y 2).
2.3. La autonomía estratégica abierta
y la garantía de un papel de liderazgo de la UE en el desarrollo y el despliegue
de tecnologías críticas figuran entre los temas a los que se refiere el CESE en
dictámenes anteriores que entroncan con el presente Dictamen exploratorio (véase
el anexo 1).
2.4. Dado que la importancia estratégica
de la contratación de soluciones innovadoras para reforzar la competitividad europea
está en el radar de los dirigentes políticos europeos, el CESE señala la necesidad
de mejorar las normas de contratación pública de la UE para seguir integrando la
innovación en el espíritu empresarial de los hombres y mujeres de los Estados miembros
de la UE y de los países candidatos. Las Conclusiones del Consejo de mayo de 2024
sobre la valorización del conocimiento reconocen la contratación de soluciones innovadoras
como un instrumento clave para valorizar los resultados de la investigación y la
innovación en términos de uso social y valor económico y alientan a todos los Estados
miembros de la UE a que garanticen el reconocimiento de la contratación de soluciones
innovadoras en sus estrategias nacionales y regionales de innovación.
2.5. Europa dispone de un enorme potencial:
capacidades, capital humano, empresas altamente innovadoras —desde pequeñas empresas
hasta grandes multinacionales—, instituciones de investigación fuertes, capital
y base industrial para tener éxito y asumir un papel de liderazgo en tecnologías
clave. Con el mercado único, los Estados miembros cuentan con uno de los mercados
más grandes e integrados para promover una economía social de mercado altamente
competitiva. Sin embargo, el CESE subraya que deben ponerse en marcha las políticas
adecuadas para estimular la inversión privada y la innovación en toda la UE, lo
que implica eliminar obstáculos burocráticos innecesarios, desarrollar aún más el
marco regulador de manera que aumente el impulso económico y fomentar la movilización
de las inversiones públicas y privadas necesarias.
3. Observaciones generales
3.1. El CESE tiene en cuenta que, como
destacaba la Presidencia húngara, la creciente brecha en materia de investigación
e innovación entre los Estados miembros de la UE ha sido un reto importante desde
la ampliación de la UE debido a la falta de capacidad financiera y apoyo administrativo
entre los beneficiarios de proyectos de los nuevos Estados miembros.
3.2. El CESE está a favor de la formación
de investigadores, científicos, estudiantes y gestores de proyectos y de investigación
de la UE que estén dispuestos a solicitar participar en programas marco de Horizonte
Europa como coordinadores o socios de proyectos. La educación y la formación profesionales
podrían ayudarles a emplear técnicas y herramientas prácticas para la redacción
de propuestas (por ejemplo, la matriz de marco lógico mejorada, archivos para la
elaboración de presupuestos, la ciencia abierta y los conocimientos previos disponibles)
y a adoptar el enfoque correcto con respecto a terceros (como entidades afiliadas,
socios, contribuyentes en especie y subcontratistas) para que hagan un uso óptimo
de todo ello, y posibilitar que los participantes de los Estados miembros de la
UE entreguen sus propuestas a través del sistema de presentación «Portal del Participante»
y elaboren estimaciones de presupuesto equilibradas y admisibles.
3.3. Horizonte 2020 fue el programa de
financiación de la investigación y la innovación de la UE para el período 2014-2020,
con un presupuesto de 75 600 millones EUR, y posteriormente fue sustituido por Horizonte
Europa. Horizonte Europa comenzó en febrero de 2021 como el nuevo programa de financiación
de la investigación y la innovación de la Unión Europea, con una vigencia de siete
años y un presupuesto total de 95 500 millones EUR (3).
3.4. El cuadro de indicadores de Horizonte
contiene datos sobre las propuestas de Horizonte 2020 y de Horizonte Europa, así
como sobre anteriores programas marco y sus proyectos y participantes, que pueden
filtrarse por tema, zona geográfica y perfil de organización. Según las estadísticas
disponibles, el programa atrajo más de un millón de solicitudes individuales de
177 países (4).
Los países no pertenecientes a la UE, dependiendo de su categoría de países asociados
no pertenecientes a la UE o terceros países no asociados, también podían optar a
financiación en determinadas circunstancias pertinentes para cada categoría, lo
que fomentaba la cooperación en materia de investigación e innovación no solo en
Europa, sino a escala mundial, mediante la financiación de proyectos transnacionales
de I+i y colaboraciones que podrían no haber sido posibles de otro modo.
3.5. Según el informe de evaluación a
posteriori (5),
Horizonte 2020 financió casi 35 000 proyectos en los que participaron 40 000 organizaciones.
Según su estimación, además del presupuesto de 75 600 millones EUR de Horizonte
2020, se habrían necesitado 159 000 millones EUR adicionales para financiar todas
las propuestas de alta calidad presentadas. El actual programa Horizonte Europa
se encuentra en una fase intermedia de su aplicación y su impacto aún no se ha analizado.
3.6. Para abordar la cuestión del equilibrio
geográfico dentro de la Unión Europea, deberán tratarse tres retos fundamentales:
1) el acceso a una financiación equitativa de la investigación y la innovación entre
los Estados miembros; 2) el acceso a infraestructuras adecuadas de apoyo a la investigación
y a políticas de apoyo a escala nacional, y 3) la reducción de las cargas de la
cofinanciación en los distintos Estados miembros. También resulta pertinente evaluar
las oportunidades de apoyo a la innovación con que cuentan las empresas, los sindicatos
y las ONG.
4. Observaciones específicas
4.1. A la hora de evaluar un posible
desequilibrio geográfico en términos de potencial de investigación e innovación
mediante el análisis de los resultados y experiencias del programa Horizonte 2020
y del programa Horizonte Europa en curso, el CESE destaca los siguientes aspectos,
como elementos cruciales:
4.1.1. debe llevarse a cabo una evaluación
del impacto en la circulación del conocimiento y en la disponibilidad de resultados
en todos los Estados miembros, a fin de garantizar un efecto multiplicador para
los avances científicos y tecnológicos en el ámbito de la I+i en toda Europa. En
el contexto mundial, la UE mantiene una posición sólida y muestra buenos resultados
en la mayoría de los indicadores, incluida la cantidad de pymes que introducen innovaciones
en sus productos y procesos y tecnologías relacionadas con el medio ambiente;
4.1.2. la UE sigue enfrentándose a retos
mayores que los de sus principales competidores mundiales en ámbitos como los activos
intelectuales, la colaboración entre pymes innovadoras y el gasto en I+D en el sector
empresarial;
4.1.3. la reducción de la brecha de innovación
y la consecución de un mejor equilibrio presupuestario, minimizando las brechas
socioeconómicas en la presupuestación de proyectos (incluidos salarios, ratios de
persona-día, etc.) entre los Estados miembros nuevos y los antiguos en caso de desequilibrios,
estableciendo conocimientos y capacidades similares en diferentes ocasiones;
4.1.4. la participación efectiva de beneficiarios
de todos los Estados miembros en la investigación y en la ejecución de innovaciones
en el contexto del programa de ampliación de la participación en el marco de Horizonte
Europa.
4.1.5. Sobre la base de la experiencia
adquirida con la ejecución del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR) en
los Estados miembros de la UE, las inversiones a largo plazo podrían garantizar
la previsibilidad y reforzar el potencial de innovación de los europeos, junto con
infraestructuras de investigación geográficamente equilibradas.
4.2. La evaluación intermedia de Horizonte
2020 detectó una notable laguna en cuanto al capital de riesgo y de crecimiento
en la UE para aumentar la innovación. Para ayudar a subsanar esta laguna, un proyecto
piloto puso en marcha el Consejo Europeo de Innovación (CEI) en los últimos tres
años de Horizonte 2020. Los primeros indicios muestran que el proyecto piloto del
CEI tuvo un impacto positivo en el volumen de negocios y en el nivel de personal
de sus beneficiarios. También abordó un déficit de financiación crítico en ámbitos
de alto riesgo en los que existen alternativas limitadas a nivel nacional y regional.
4.3. Aunque Horizonte 2020 consiguió
avances en la reducción de la brecha entre la investigación europea de alta calidad
y la innovación de mercado, no ha colmado plenamente dicha brecha histórica. Desde
su creación, el CEI ha financiado principalmente innovaciones de vanguardia, mientras
que el Reglamento por el que se crea Horizonte Europa establece que debe financiar
todos los tipos de innovación. Además, los proyectos financiados por este instrumento
se concentran sobre todo en unos pocos países: el 25 % de los fondos han ido a Francia
y el 11 % a Alemania (6),
lo que plantea el riesgo de crear brechas de innovación dentro del territorio de
la UE. Por este motivo, el CEI debe fijarse el objetivo de detectar, desarrollar
y desplegar innovaciones de alto riesgo de todo tipo, incluidas las innovaciones
incrementales. La tendencia marcada por el CEI en este período de programación ha
dado lugar a la orientación de las inversiones hacia innovaciones puramente de «tecnología
profunda» y disruptivas y a una ausencia de apoyo de facto a otras formas
importantes de innovación. Por otra parte, debe garantizarse el acceso a todo tipo
de pymes, para permitir la colaboración entre empresas de diferentes tamaños y tipos.
También resultaría crucial reducir la complejidad del sistema de gestión del Acelerador
del CEI, que ahora cuenta con innumerables comités, grupos de trabajo y plataformas
digitales. Debe reducirse la burocracia y garantizarse una mayor flexibilidad.
4.4. Asimismo, es fundamental promover
la participación de las pymes en proyectos importantes de mayor envergadura. Debe
fomentarse la participación de la industria a través de la promoción de: consorcios
más pequeños impulsados por la industria; campos de investigación más específicos
pensados para su adopción por la industria e innovaciones del mercado, basadas en
tecnologías facilitadoras esenciales (TFE). Además, sería deseable fomentar la participación
de la industria en las asociaciones público-privadas, preservando y ampliando el
alcance y la financiación de las ya existentes, dado que desempeñan un papel central
en la aplicación de las agendas de I+i a largo plazo y, por ende, en la competitividad
a largo plazo de la UE. Las enseñanzas y conclusiones clave extraídas de esta evaluación
final de Horizonte 2020 deben desempeñar un papel crucial no solo en la ejecución
en curso de Horizonte Europa, sino también en el desarrollo de políticas para futuras
iniciativas de investigación e innovación. Esto garantizará que las lecciones aprendidas
de Horizonte 2020 se integren de manera efectiva en los programas actuales y futuros
para seguir mejorando su eficiencia, pertinencia e impacto en la ciudadanía europea.
4.5. Los programas contribuyen a la seguridad
económica de la UE al avanzar en todos los pilares de la Estrategia Europea de Seguridad
Económica: promover, asociarse y proteger. Esto incluye también un control eficaz
de las inversiones no europeas en sectores sensibles y el refuerzo de las asociaciones
mundiales de Europa.
4.6. Los proyectos de colaboración deben
beneficiarse de una mayor flexibilidad. Además, debe prestarse mayor atención al
impacto y a los resultados concretos de los proyectos, con una evaluación de las
propuestas de proyectos desde un enfoque orientado a los resultados, lo que significa
que, durante los procedimientos de selección, las propuestas de proyectos deben
evaluarse y financiarse teniendo en cuenta sus posibles repercusiones efectivas
en la competitividad europea. Para mejorar la eficacia de los proyectos, también
es fundamental concebir el Programa Marco de manera coherente con las políticas
y los objetivos políticos de la UE, examinando todas las sinergias posibles con
otros programas de financiación pertinentes de la UE, incluidos el MRR y los Fondos
Estructurales. Para favorecer sinergias más eficaces, debe alcanzarse una mayor
coordinación entre las direcciones generales de la Comisión Europea interesadas
(DG RTD, DG GROW, DG REGIO, DG COMP, etc.) y las autoridades de gestión de los distintos
niveles nacionales.
4.7. Centrarse en la especialización
en temas muy específicos y contar con expertos temáticos internos, capaces de orientar
a los posibles solicitantes entre los diferentes instrumentos de financiación, podría
contribuir a la creación de una red de expertos capaces de gestionar la interdependencia
y las sinergias entre los programas y orientar a los posibles solicitantes en los
países con bajo rendimiento en I+i. Los puntos de contacto nacionales podrían contribuir
al proceso, pero se necesita apoyo financiero para actividades como la creación
de sus redes, el intercambio de conocimientos y el desarrollo de capacidades.
Bruselas, 18 de septiembre
de 2024.
El Presidente del Comité Económico y Social Europeo
Olivier RÖPKE
(1) https://research-and-innovation.ec.europa.eu/funding/funding-opportunities/funding-programmes-and-open-calls/horizon-europe/widening-participation-and-spreading-excellence_en.
(2) https://rea.ec.europa.eu/funding-and-grants/horizon-europe-widening-participation-and-spreading-excellence_en.
(3) https://research-and-innovation.ec.europa.eu/funding/funding-opportunities/funding-programmes-and-open-calls/horizon-europe_es.
(4) Informe de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo – Evaluación a posteriori de Horizonte 2020, el Programa Marco de Investigación e Innovación de la UE [COM(2024) 49 final].
(5) COM(2024) 49 final.
(6) Sitio web del CEI: estadísticas más recientes del Acelerador del CEI (https://eic.ec.europa.eu/index_en)
