Por: Carlos A. FERREYROS SOTO
Doctor en Derecho
Université de Montpellier I Francia.
cferreyros@hotmail.com
PROLOGO
Mediante Comunicación del 12 de
Junio, la Comisión Europea propone un Marco de Orientaciones para la reanudación
gradual y coordinada para la tramitación de visados para viajar al espacio de
la Unión Europea formada por todos los Estados miembros del espacio Schengen
(incluidos Bulgaria, Croacia, Chipre y Rumania) así como los cuatro Estados
asociados de Schengen. También incluye a Irlanda y al Reino Unido si deciden sumarse.
El uso de Tecnologías de Información y de las Comunicaciones, TICS, y la obligación
de información al público y entre los Estados miembros es una de las
condiciones esenciales de las Orientaciones.
Las disposiciones jurídicas generales para la política de
visados armonizada, establecidas en el Código de visados, seguirán siendo de
aplicación. Además, a nivel local, es necesario seguir armonizando los
procedimientos e intercambiar continuamente mejores prácticas en lo relativo a
protocolos de higiene y nuevos métodos de trabajo.
Se advierten tres etapas:
1. Preparación y puesta en práctica de una reanudación armonizada de las
tramitaciones.
Esta etapa prevé la limitación de la interacción física en la medida de
lo posible, y el auxilio a las Tecnologías de la Información y de las
Comunicaciones:
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promover la utilización de
métodos de presentación de solicitudes que no impliquen contacto personal:
por ejemplo, el depósito de documentos o la presentación de formularios y
justificantes en línea;
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el respeto estricto de la norma
según la cual las huellas digitales de los solicitantes solo deben tomarse
una vez cada 59 meses (las comprobaciones sistemáticas de si los datos
biométricos del solicitante se encuentran ya en el Sistema de Información de
Visados reducirían considerablemente la necesidad de presencia física);
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permitir el pago de las tasas a
través de sistemas sin contacto como el pago en línea o el pago a distancia.
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2. Trámite de solicitudes.
En esta etapa es importante la: Información al público:
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Los Estados miembros (y los
proveedores de servicios externos) deben proporcionar información oportuna
sobra las nuevas medidas higiénicas y los protocolos de acceso para la
recepción de solicitantes y solicitudes.
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Los titulares de visados deben
ser informados individualmente (se distribuirán fichas informativas cuando se
devuelvan los pasaportes) de que ser titular de un visado uniforme no exime
al viajero de cumplir las restricciones de viaje adicionales que puedan estar
en vigor en la UE y que son de aplicación con independencia de la
nacionalidad de la persona, como, por ejemplo, los requisitos en materia de
cuarentena.
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3. El papel de la Cooperación Local Schengen.
Finamente, en esta etapa, es
igualmente importante la puesta en común de conocimientos sobre las situaciones
locales y la información al público:
En recientes consultas, los Estados miembros han hecho
hincapié repetidamente en la función clave de la Cooperación Local Schengen,
coordinada por las Delegaciones de la UE, para la puesta en común de
conocimientos sobre las situaciones locales (como, por ejemplo, la situación
epidemiológica o las medidas locales de confinamiento y cuarentena) y a la hora
de garantizar la armonización de las prácticas y la información al público.
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN
Orientaciones para una reanudación gradual y
coordinada de la tramitación de visados
(2020/C 197 I/01)
I.
INTRODUCCIÓN
Los nacionales de 105 países necesitan obtener visados
para viajar al espacio UE+ (1). Normalmente, las
solicitudes de visado pueden presentarse en los consulados de los Estados
miembros en casi todos los terceros países del mundo. Los 26 Estados miembros
del espacio Schengen (2) aplican
íntegramente la política de visados armonizada de la UE para estancias de corta
duración, lo que, en circunstancias normales, da lugar a la expedición de
quince millones de visados cada año.
Como parte del paquete de medidas adoptadas para
contener la propagación de la pandemia de COVID-19, la mayor parte de los
Estados miembros optó por suspender la tramitación de las solicitudes de visado
para viajes no esenciales, en muchos casos por un período indefinido. Algunos
Estados miembros decidieron dejar de aplicar los acuerdos de representación
para la expedición de visados por cuenta de otros Estados miembros. Dado que
determinadas categorías (3) de
viajeros esenciales quedaron exentas de las restricciones de viaje de la UE, la
Comisión invitó a los Estados miembros a mantener unos «servicios mínimos» para
la tramitación de solicitudes de visado para dichas categorías de personas,
incluso en los casos de representación (4). Los Estados
miembros han garantizado dichos servicios en la medida de lo posible, pero, a
menudo, las medidas locales de confinamiento han obstaculizado la continuidad
de los servicios, haciendo que el acceso a los servicios de expedición de
visados de los Estados miembros fuese difícil —cuando no imposible— en muchas
partes del mundo. Como consecuencia de las restricciones de viaje mundiales, en
mayo de 2020 los Estados miembros expidieron menos del 2 % del número de
visados que expiden normalmente como promedio mensual.
Tan pronto como empiecen a levantarse gradualmente las
restricciones de viaje en las fronteras exteriores de la UE, la reanudación de
la tramitación de visados deberá producirse de forma simultánea. Los principios
rectores de este proceso se fijan en la Comunicación de la Comisión sobre la
tercera evaluación de la aplicación de la restricción temporal de los viajes no
esenciales a la UE (5).
Con la relajación de las restricciones en las
fronteras exteriores, la reanudación progresiva de las conexiones de viajes
internacionales y la relajación de las medidas de confinamiento en terceros
países, los viajeros podrán de nuevo acceder a los servicios de tramitación de
visados en terceros países. Para que este proceso dé los mejores resultados
posibles, es de vital importancia que los Estados miembros reanuden las
operaciones de forma coordinada y armonizada en cada uno de los terceros
países, con transparencia total. Las disposiciones jurídicas generales para la
política de visados armonizada, establecidas en el Código de visados, seguirán
siendo de aplicación. Además, a nivel local, es necesario seguir armonizando
los procedimientos e intercambiar continuamente mejores prácticas en lo
relativo a protocolos de higiene y nuevos métodos de trabajo. Las consultas
periódicas entre Estados miembros a través de la Cooperación Local Schengen,
bajo la coordinación de las Delegaciones de la UE, desempeñarán un papel clave
a este respecto.
En las fases iniciales, las medidas de confinamiento
local incidirán en la capacidad de los proveedores de servicios externos y de
las secciones de visados para recibir a los solicitantes y tramitar las
solicitudes de visado. Sin embargo, si dichas medidas locales de confinamiento
permanecen en vigor en determinados lugares, habrá también poca demanda de
visados y viajes a la UE. Del mismo modo, no cabe excluir la posibilidad de que
la reanudación de los viajes internacionales sea lenta; al mismo tiempo, la
posible preocupación en torno a los viajes internacionales en el contexto de
una pandemia global implicaría que el volumen total de solicitudes de visado
podría incrementarse muy lentamente en los próximos meses. Con toda
probabilidad, la demanda de visados continuará muy por debajo de los niveles
normales hasta el final del año, incluso en aquellos terceros países en los que
los volúmenes son tradicionalmente altos (6).
En mayo, la Comisión organizó dos consultas informales
con expertos en visados de los Estados miembros con vistas a preparar la
reanudación de las tramitaciones de visados. En estas reuniones, todos los
Estados miembros estuvieron de acuerdo en que la reanudación de la tramitación de
visados debía realizarse de forma totalmente simultánea al levantamiento de las
restricciones en las fronteras exteriores y coordinarse entre los consulados de
cada localidad.
Sobre la base de estas consultas, el objetivo de las
presentes orientaciones es apoyar a los Estados miembros para que lleven a cabo
este proceso de forma armonizada.
II. REANUDACIÓN DE LA TRAMITACIÓN DE VISADOS
Una vez que se haya adoptado una decisión sobre el
levantamiento de las restricciones de los viajes no esenciales a la UE, todos
los Estados miembros deberán reanudar la tramitación de visados tan pronto como
sea posible para los terceros países afectados. En todos los casos, deberán
seguir manteniéndose los servicios mínimos en materia de visados para las
personas consideradas como «viajeros esenciales» en cualquier lugar, incluso
cuando las restricciones de viaje generales sigan en vigor con respecto a un
tercer país determinado.
Mientras la capacidad de tramitación de solicitudes de
visado siga siendo limitada, deberá darse prioridad a las solicitudes de
viajeros esenciales y trabajadores clave. Si la capacidad consular en sus
países de origen siguiere siendo insuficiente, los Estados miembros deberán
continuar concediendo visados a esta categoría de viajeros, en particular a la
gente de mar, en las fronteras exteriores.
Sin embargo, una vez que los viajes no esenciales
desde un tercer país sean posibles, los intentos de crear nuevas categorías de
«viajeros prioritarios» parecen innecesarios y contraproducentes. Una mayor diferenciación
en función de los motivos de viaje podría considerarse desproporcionada y
discriminatoria, dado que no es posible vincularla a una amenaza para la salud
pública durante la fase de solicitud del visado. Además, a falta de acuerdo
sobre qué motivos de viaje han de considerarse prioritarios, el objetivo de la
reanudación armonizada de la tramitación de visados se vería seriamente
comprometido.
Siempre que sea posible, los Estados miembros deben
comprometerse a reanudar las tramitaciones de forma simultánea en cada
localidad, así como —cuando proceda— a volver a representar plenamente a otros
Estados miembros en materia de visados. Del mismo modo, los Estados miembros
han de continuar aplicando las normas generales del Código de visados al
tramitar las solicitudes y conceder los visados. Esto también transmitirá un
mensaje uniforme al público y prevendrá la búsqueda de visados de conveniencia
u otros posibles abusos.
Habida cuenta de que, en promedio, el 90 % de las
solicitudes de visado se presentan a través de proveedores de servicios
externos, la reanudación de las tramitaciones exige necesariamente una estrecha
colaboración entre los Estados miembros y estos operadores privados. Aunque
corresponderá a los proveedores de servicios externos aplicar las medidas
higiénicas apropiadas en consonancia con las prácticas locales, los Estados
miembros deben supervisar de cerca todos los aspectos de la reanudación de la
actividad de los proveedores de servicios.
Si bien la evaluación de las amenazas para la salud
pública es un elemento del procedimiento de expedición de visados, la política
de visados no es principalmente un instrumento de política sanitaria. No deben
exigirse chequeos de salud en el momento de la solicitud del visado, que tiene
lugar, como mínimo, quince días antes del viaje previsto, y hasta seis meses
antes (nueve meses en el caso de la gente de mar).
1. Preparación y puesta en práctica de una reanudación
armonizada de las tramitaciones
Se anima a los Estados miembros a comenzar de inmediato
los preparativos para el desarrollo de nuevos protocolos de acceso para la
recepción de los solicitantes y las solicitudes, con respecto tanto a los
proveedores de servicios externos como a los consulados. Entre
estas medidas, podrían figurar:
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El establecimiento de protocolos de medidas
higiénicas:
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La obligación de cita previa para acceder a las
instalaciones.
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—
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La limitación de la interacción física en la
medida de lo posible:
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2. Trámite de solicitudes
La aplicación de la política común de visados debe
seguir siendo uniforme. En la actual situación, apartarse de las normas
generales puede tener consecuencias negativas. Por ejemplo, las restricciones
de la validez territorial o de la duración de la validez de un visado limitarán
la capacidad de los titulares de los visados de adaptarse a los cambios
repentinos en las restricciones de viaje. La limitación sistemática de la
validez territorial de los visados podría perjudicar a los Estados miembros que
no cuentan con centros de distribución del tráfico aéreo en su territorio y a
los viajeros frecuentes. Además, con ello se correría el riesgo de crear nuevos
problemas de congestión del transporte en el futuro, ya que los viajeros
esenciales (por ejemplo, los conductores de camiones o de trenes o las
tripulaciones de buques y aeronaves) no podrían desplazarse libremente. Por
otro lado, esto podría suponer una presión renovada sobre las limitadas
capacidades de expedición de visados de los Estados miembros en los primeros
momentos de la reanudación de las tramitaciones.
Al reanudar las tramitaciones, los Estados miembros
deben observar los principios siguientes:
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b. Información al público:
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c.Acuerdos de representación:
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d. Coordinación e intercambio de información a nivel
local:
En muchos terceros países, se avisó de la
aplicación de medidas de aislamiento y confinamiento con muy poca antelación.
Esto dio lugar al cierre inmediato de los consulados y de los proveedores de
servicios externos, así como a la repatriación del personal expatriado. En
estos casos, se dispuso a menudo de poco tiempo para informar debidamente a
otros Estados miembros. En cambio, de cara a la reanudación de las
operaciones, los Estados miembros deben esforzarse por lograr una
coordinación y un flujo de información óptimos, e intercambiar mejores
prácticas sobre métodos de trabajo adaptados, incluidos los de los
proveedores de servicios externos con los que cooperan. La coordinación y la
información mutua son también esenciales en el caso de que sea necesario
reinstaurar determinadas restricciones de viaje en el futuro.
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3. El papel de la Cooperación Local Schengen
La Cooperación Local Schengen desempeña un papel
crucial a la hora de garantizar la aplicación armonizada de la política común
de visados en todo momento. En recientes consultas, los Estados miembros han
hecho hincapié repetidamente en la función clave de la Cooperación Local
Schengen, coordinada por las Delegaciones de la UE, para la puesta en común de
conocimientos sobre las situaciones locales (como, por ejemplo, la situación
epidemiológica o las medidas locales de confinamiento y cuarentena) y a la hora
de garantizar la armonización de las prácticas y la información al público. La
Comisión recuerda que la responsabilidad de una Cooperación Local Schengen que
funcione correctamente corresponde, de forma compartida, a los Estados miembros
y las Delegaciones de la UE. Las autoridades centrales de los Estados miembros
deben conceder a sus consulados la flexibilidad necesaria para adaptarse al
planteamiento acordado en el marco de la Cooperación Local Schengen para la
reanudación armonizada de las tramitaciones.
III. CONCLUSIÓN
La reanudación coordinada de la tramitación de visados
en todo el mundo de forma gradual es un reto al que los Estados miembros pueden
dar respuesta con eficacia actuando juntos y de manera coordinada. Para la
cohesión del espacio Schengen y el funcionamiento de la política común de
visados, es de vital importancia evitar las acciones unilaterales y que la
Cooperación Local Schengen cumpla plenamente su función coordinadora. La
Comisión está preparada para apoyar a los Estados miembros en este empeño, que
permitirá —si se gestiona adecuadamente— reanudar sin complicaciones los
viajes, los negocios, el turismo y los contactos interpersonales
internacionales esenciales para nuestro modo de vida europeo, controlando al
mismo tiempo los riesgos para la salud en toda la medida de lo posible.
No cabe descartar que se produzca una segunda oleada
de la pandemia de COVID-19 u otra emergencia sanitaria global que haga
necesaria la reimposición de restricciones de viaje en el futuro. A corto
plazo, la aplicación de las normas generales de expedición de visados para
entradas múltiples de larga validez a todos los solicitantes que cumplan los
requisitos y, en particular, a los trabajadores clave del sector del transporte
como los conductores de
camiones y trenes y las tripulaciones de buques y aeronaves, servirá también como medida de contingencia. Esto
contribuirá a evitar la repetición de los cuellos de botella administrativos
que han afectado a muchos viajeros esenciales durante las últimas semanas. El
objetivo debe ser lograr que la política común de visados sea más resiliente
frente a las perturbaciones a gran escala, como las experimentadas en estos
últimos meses.
(1) El «espacio UE+» lo forman todos los Estados
miembros del espacio Schengen (incluidos Bulgaria, Croacia, Chipre y Rumanía),
así como los cuatro Estados asociados de Schengen. También incluye a Irlanda y
al Reino Unido, si deciden sumarse.
(2) Veintidós Estados miembros de la UE y cuatro
Estados asociados de Schengen.
(3) COM(2020) 115 final.
(4) Véanse las Directrices de la Comisión de 18
de marzo de 2020.
(5) COM(2020) 399.
(6) Como es el caso de Rusia, China o la India.
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