jueves, 26 de septiembre de 2013

INTERNET, GOBERNANZA Y ONU







Este artículo es un comentario a un otro de Andrés Oppenheimer en "El Nuevo Heraldo", sobre "El Plan de regular Internet", en el cual, a partir del discurso de la presidenta de Brasil Dilma Rousseff ante la Asamblea General de las Naciones Unidas en Nueva York, hace unos días, denuncia el espionaje electrónico de Estados Unidos en su país:”aplaudido por casi todos los asistentes, pero su propuesta de regular el Internet debería ponernos muy nerviosos a todos. Es esta última afirmación la que nos invita a reaccionar. 

No son nervios, sino relaciones desiguales en torno a una tecnología que modifica sustancialmente las formas de organización y de producción de la sociedad, inicialmente de los datos e informaciones, y actualmente, del conocimiento; comprometiendo la defensa y seguridad nacionales, la educación, la investigación y la cultura, así como la economía numérica que la informática y las telecomunicaciones promueven.


La Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información, CMSI, a propuesta del Grupo de Trabajo de la Gobernanza Internet,  GTGI acuño en 2005, una definición operacional de la Gobernanza de Internet:
 “Gobernanza de Internet es el desarrollo y aplicación de principios, normas, reglas, procedimientos para la toma de decisiones y programas comunes por parte de Gobiernos, el sector privado y la sociedad civil con el fin de dar forma a la evolución y uso de Internet.”

En esa misma cumbre, el Secretario General Kofi Anann declaró:
"La ONU no desea tomar el control de Internet, afinarlo o regularlo cualquier que sea la forma... El objetivo común que buscamos es proteger y consolidar Internet y asegurar que todos puedan beneficiarse. Los Estados Unidos merecen nuestra gratitud por haber desarrollado Internet y haber opuesto a disposición de todo el mundo... Pero yo creo que ustedes serán igualmente unánimes en reconocer la necesidad de una mayor participación  internacional en los debates sobre cuestiones relacionadas con la gobernanza de Internet. El problema es cómo se logrará éste objetivo”.

Teniendo en cuenta las diferentes fuerzas en presencia, aparentemente complementarias, realmente se oponen dos grandes visiones de Internet: ésta de la sociedad de la información y aquella de la sociedad del conocimiento, sostenidas por diversos actores, y de las cuales tampoco están exentas instituciones de la ONU: la Unión Internacional de Telecomunicaciones, UIT,  por la primera y, la UNESCO, por la segunda.

La gobernanza de Internet ha sido y es parte de discusiones políticas, económicas, jurídicas como de intercambios académicos, de los cuales han surgido una serie de reflexiones, expresadas como 1. Dicotomías (Gobernanza ampliada o restringida de Internet; Aspectos Técnicos o Políticos; Normas tradicionales reales o nuevas normas virtuales:    Estructura descentralizada o centralizada para la gobernanza de Internet;    Bien público o bien privado) y 2. Dimensiones, que representan aspectos (Económicos, Normativos, Sociales, Políticos).

El marco institucional de Internet se caracteriza por su complejidad, su falta de legitimidad y su fragilidad constitutiva.

La complejidad del marco institucional actual se traduce por la participación de múltiples consorcios, entidades, de estatutos diversos y competencias imprecisas, que provocan superposiciones y potenciales conflictos. Sus relaciones son poco transparentes y no existe la garantía de dispositivos de resolución de conflictos entre ellos. Ello ha creado incertidumbre sobre la obligatoriedad y la jerarquía de las normas que ellos emiten, ni sobre su capacidad para lograr una regulación coherente. Esta incertidumbre es tanto más grande y problemática cuanto mayor es el número de entidades implicadas en la regulación de Internet, con el riesgo de perjudicar su desarrollo e incrementar las inconsistencias: universidades, Estados, organizaciones no gubernamentales, consorcios, grupos de interés, etc.

La falta de legitimidad, ha sido particularmente ilustrada por sus entidades más representativas: el IETF el W3C y el ICANN, particularmente ésta última. En su institucionalización se percibe una lógica similar a la de autorregulación de la industria en materia de organización del sistema de direccionamiento Internet. Los proveedores de servicios de red o de contenidos, anticipando encontrarse en situaciones conflictuales, imaginaron una institución capaz de administrarlo. Lógicamente, el ICANN se construyó inicialmente sobre el modelo de adhesión de los proveedores de servicios a un órgano de coordinación tal como éste existe en algunas industrias de red nacionales o internacionales (IATA, por ejemplo, para el transporte aéreo). Estos dispositivos proveen a sus miembros recursos de coordinación que van desde la elaboración de las normas técnicas hasta la prestación de servicios. Sólo los usuarios de estos recursos son miembros legítimos de estas organizaciones. Pero, en el caso de los nombres de dominio, resulto evidente, rápidamente, que los gobiernos, de un lado, como los ciudadanos, por el otro, tenían equivalente legitimidad de intervención. El resultado ha sido un movimiento de expansión del ICANN, en el que coexisten los mecanismos de representación de los proveedores de servicios, de los gobiernos y de los usuarios.

La desventaja es que las condiciones de elegibilidad de las diferentes categorías de miembros son imprecisas tanto como las reglas de interacción entre ellos. Resulta de ello una institución cuyas decisiones no ofrecen ninguna garantía de coherencia ni de  legitimidad, pues la manera cómo ellas son tomadas -teniendo en cuenta diversos intereses - no garantiza satisfacer las expectativas de todos sus integrantes ni expresa claramente una tendencia jerárquica de los mismos.

Sin embargo, el ICANN no es la única instancia en el seno de la cual, de un lado, no hay garantía que las distintas partes interesadas en el desarrollo de Internet se encuentren representadas; ni de otro lado, que los procedimientos aseguren que los intereses de las partes más débiles sean tomados en cuenta. Del conjunto de los dispositivos implementados son predominantes, aquellos de la comunidad de informáticos, de los industriales del sector de las TIC y de las agencias de gobierno estadounidense, mientras que ninguna de estas tres categorías puede pretender representar las preferencias del conjunto de las categorías de usuarios ni de beneficiarios de la red.

El tercer rasgo del marco institucional, su fragilidad constitutiva, se desprende, en parte, de sus caracteres precedentes: la complejidad y la incapacidad de representar legítimamente el conjunto de los titulares de derechos. El sistema de gobernanza de Internet al no provenir de un proceso institucional legitimo, se ha constituido merced a la creación de organizaciones implantadas sobre los marcos institucionales existentes, sin que la lógica del conjunto se haya rediseñado para considerar las implicaciones de la red en la mayoría de las actividades sociales así como su internacionalización. El resultado es un dispositivo de regulación en el cual varios de los elementos principales que intervienen en la gestión de Internet se inscriben en el marco institucional de una sola potencia y son regulados por el derecho americano. Las autoridades judiciales de California, y en su caso de los Estados Unidos de Norteamérica, agrupados en Federación, vía el Departamento de Comercio estadounidense, ejercen jurisdicción y veto en última instancia sobre las decisiones de la ICANN, el IETF y el W3C. Esto no solamente cuestiona la legitimidad de estas instituciones, sino que supletoriamente fija los límites de sus poderes puesto que las decisiones de los tribunales estadounidenses si bien son aplicables al territorio norteamericano no tienen ninguna fuerza ejecutiva legal fuera de éste. En el caso particular de la ICANN, su fragilidad es aún más fuerte ya que esta organización ha sido delegada por el gobierno de EE.UU. para la supervisión de la gestión de un recurso que le pertenece, el sistema de direccionamiento, pero así como ha podido otorgarlo, el Estado americano puede retirarle sus competencias al ICANN, en cualquier momento. Por otra parte, la constitucionalidad de esta delegación ha sido discutida por algunos juristas[1], por no  estar facultado constitucionalmente el gobierno de los EE.UU. para confiar la regulación de un recurso estratégico y vital a una organización privada.



Así, el proceso descentralizado y desorganizado de la producción de normas no garantiza la adopción de normas colectivamente eficaces, ni resuelve el problema del conflicto de normas ni proporciona a los interesados un marco de coordinación seguro donde la viabilidad y el respeto de las normas se encuentren garantizados. Todo esto aboga por una reorganización del marco institucional a fin de superar estas limitaciones.


Las tendencias recientes sobre la estructura de un marco institucional eficaz proponen que consideraciones de complementariedad y de jerarquía deban ser introducidas para concebir el "diseño" de un marco institucional eficaz.

La complementariedad debe intervenir, porque las reglas y normas establecidas en el nivel general de la sociedad son necesariamente incompletas y deben poder ser adaptadas a las particularidades de cada uno de los casos en su aplicación. Bajo estas condiciones, puede ser válido de concebir normas y regulación aplicables en casos más específicos. Ellas permiten de beneficiar al marco institucional de soluciones colectivas de coordinación, fuente de economías de escala en relación a los costos, en los casos en que la coordinación descanse únicamente en acuerdos bilaterales. Así aparecen marcos institucionales privados y específico que complementan el marco institucional colectivo y general.

La jerarquía debe intervenir porque las reglas y normas establecidas de manera descentralizada no deben entrar en conflicto entre sí ni con las normas más generales, teniendo en cuenta rangos más amplios de interés. Una sola institución en última instancia debe asegurarse de que no haya tales conflictos. Lógicamente, ella debe tener en cuenta los intereses de la comunidad lo más ampliamente posible. Por otra parte, la jerarquía de las instituciones, permite si es necesario, fortalecer la capacidad de las normas privadas. Precisamente porque estas últimas son consideradas como participes de la realización de la eficacia colectiva, ellas pueden ser ejecutables por los dispositivos que hacen verosímiles la aplicación de normas colectivas.

Finalmente, una de las condiciones de un marco institucional eficaz reside en la existencia de un dispositivo único, último y legítimo – que tome en consideración el conjunto de los intereses en juego – de elaboración y de aplicación de una  regulación colectiva y general, dejando un margen de maniobra y de  encuadre para que otros dispositivos más específicos y comunitarios aseguren regulaciones mas locales y especializadas. Estos últimos completan el primero de manera a proveer un marco de coordinación mejor adaptado a la variedad de necesidades específicas. Este mecanismo de regulación colectiva de último instancia, en vistas a mecanismos más específicos y privativos, es indispensable al mantenimiento de la coherencia de las regulaciones específicas, a su aplicación efectiva y a la limitación de las posibilidades de su captación por intereses individuales.

Es evidente que tales instituciones garantes del interés colectivo y dotado de la capacidad de imponer su supremacía a las regulaciones privativas y locales faltan al marco institucional de Internet hoy en día. Estas son las razones por las cuales, más allá de las incertidumbres coyunturales, se revela urgente de analizar y proponer los modelos aplicables a la Gobernanza o regulación de Internet.

(Parte de este comentario ha sido extraído de un párrafo relativo a las "Limitaciones del concepto territorio-nacionalidad e Internet, de un libro que termina el autor sobre: "Identidad e Identificación Digital").



[1]Fromkin M.A. 1999, "Wrong Turn in Cyberspace: Using ICANN to Route Around the APA and the Constitution", Duke Law Journal, 50, p. 17-184.
Mueller M., 1999, "ICANN and Internet Governance Sorting Through The Debris of 'Self-Regulation'", info, Vol 1, No 6, December, http://www.camfordpublishing.com

No hay comentarios:

Publicar un comentario