Dos días antes que publicara el articulo TRIBUTACIÓN
EQUITATIVA DE LA ECONOMÍA DIGITAL: PROPUESTAS EUROPEAS, el 23 de enero de este año, la Organización
para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, OCDE en asociación con el G-20
- países que representan juntos el noventa por ciento de la economía mundial - acaban de publicar el documento "Direccionando los retos fiscales de la
Digitalización de la economía" que contiene dos novísimas modificaciones
en la forma de imponer impuestos a las empresas digitales y, particularmente,
a las GAFAM (Google, Amazon, Facebook, Apple, Facebook).
Este el objetivo concreto y programado en el
tiempo, con un nuevo acuerdo en principio para 127 países, propuesto por el
Marco Inclusivo, órgano adjunto a la institución donde se deciden las normas
tributarias internacionales.
La idea central impulsada por la OCDE, es
lograr - al igual que la Unión Europea -, una tributación equitativa en la rúbrica
de la economía digital de estos gigantes de Internet, en los países donde
realizan sus actividades y ganancias, pero que no necesariamente pagan los
impuestos que corresponden a sus actividades, o relativamente poco, por no
contar con sedes o establecimientos.
De hecho, si las multinacionales practican la
evasión u optimización de impuestos, estas empresas se organizan para
colocar sus ganancias en paraísos fiscales donde ejercen sus actividades
intangibles y desde donde es difícil obtener información o recuperar parte de
esas ganancias. Ello plantea a la vez fricciones entre países: miembros de una
comunidad territorial o comercial. Decenas de miles de millones de euros en
impuestos que cada año escapan a muchos de estos Estados.
De acuerdo con el marco analítico del Informe
de Acción 1 y el Informe Interino, existe un acuerdo para examinar propuestas
que incluyan dos pilares que podrían formar la base para el consenso. Uno de
los pilares aborda los desafíos más amplios de la economía digitalizada y
se centra en la asignación de derechos tributarios; abordando el segundo pilar, las cuestiones pendientes de la Erosión de la Base
Imponible y Traslado de Beneficios, BEPS. El enfoque
de dos pilares reconoce que la digitalización de la economía es global, plantea
problemas más amplios y complejos, y es más evidente en las empresas altamente
digitalizadas, pero no se limita solo a ellas.
En el Anexo 1, de este artículo se incluye la
versión en ingles y la traducción del documento por el autor al castellano: "Direccionando
los retos fiscales de la Digitalización de la economía", y en el Anexo 2,
el enlace del Proyecto sobre la Erosión de la Base Imponible y el
Traslado de Beneficios, el mismo que contiene la Acción 1. Abordar los
retos de la economía digital para la imposición.
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Anexo
1
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OECD/G20 Base
Erosion and Profit Shifting Project
Addressing the
Tax Challenges of the Digitalisation of the Economy – Policy Note
As approved by
the Inclusive Framework on BEPS on 23 January
│ 1 ADDRESSING
THE TAX CHALLENGES OF THE DIGITALISATION OF THE ECONOMY – POLICY NOTE © OECD
2019
Addressing the
Tax Challenges of the Digitalisation of the Economy
1.1. Background
The tax
challenges of the digitalisation of the economy were identified as one of
themain areas of focus of the Base Erosion and Profit Shifting (BEPS) Action
Plan, leading to the 2015 BEPS Action 1 Report (the Action 1 Report). The
Action 1 Report found that the whole economy was digitalizing and, as a
result, it would be difficult, if not impossible, to ring-fence the digital
economy. The Action 1 Report also observed that, beyond BEPS, the
digitalisation of the economy raised a number of broader direct tax
challenges chiefly relating to the question of how taxing rights on income
generated from cross-border activities in the digital age should be allocated
among countries.
Following a
mandate by G20 Finance Ministers in March 2017, the Inclusive Framework,
working through its Task Force on the Digital Economy (TFDE) delivered an
Interim Report in March 2018, Tax Challenges Arising from Digitalisation –
Interim Report 2018 (the Interim Report). The Interim Report provided an
in-depth analysis of value creation across new and changing business models
in the context of digitalisation and the tax challenges they presented.1
These challenges included risks remaining after BEPS for highly mobile income
producing factors which still can be shifted into low-tax environments. While
members of the Inclusive Framework did not converge on the conclusions to be
drawn from this analysis, they committed to continue working together towards
a final report in 2020 aimed at providing a consensus-based long-term
solution, with an update in 2019.
Conscious of
the G20 time frame and the significance of the issue, the TFDE further
intensified its work since the delivery of the Interim Report. Drawing on the
analysis included in the Action 1 Report as well as the Interim Report, and
informed by recent discussions at the July and December meetings of the TFDE
on a “without prejudice” basis, a number of proposals have been made. These
proposals, together with the recent discussions and comments from members of
the Inclusive Framework, lay the grounds for the Inclusive Framework to come
to an agreement on the way forward.
1.2. Proposed
way forward
Consistent with
the analytical framework of both the Action 1 Report and the Interim Report,
there is agreement to examine proposals involving two pillars which could
form the basis for consensus. One pillar addresses the broader challenges of
the digitalised economy2 and focuses on the allocation of taxing rights, and
a second pillar addresses remaining BEPS issues. A two pillar approach would
recognise that the digitalisation of the economy is pervasive, raises broader
issues, and is most evident in, but not limited to, highly digitalised
businesses. It raises questions of where tax should be paid and if so in what
amount in a world where enterprises can effectively be heavily involved in
the economic life of different jurisdictions without any significant physical
presence and where new and often intangible value drivers more and more come
to the fore. At the same time, the features of the digitalising economy
exacerbate BEPS risks, and enable structures that shift profits to entities
that escape taxation or are taxed at only very low rates. A solution would
therefore require comprehensive work that covers the overall allocation of
taxing rights through revised profit allocation rules and revised nexus
rules, as well as anti-BEPS rules. 1 See Chapter 2 “Digitalisation, business
models and value creation” of the Interim Report. 2 As described in the
Action 1 Report and the Interim Report. 2 │ ADDRESSING THE TAX CHALLENGES OF
THE DIGITALISATION OF THE ECONOMY – POLICY NOTE © OECD 2019
Under the first
pillar, focused on the allocation of taxing rights including nexus issues,
several proposals have been made that would allocate more taxing rights to
market or user jurisdictions in situations where value is created by a
business activity through participation in the user or market jurisdiction
that is not recognised in the framework for allocating profits. The Inclusive
Framework agreed to explore these proposals on a without prejudice basis. The
Inclusive Framework recognises that the implications of these proposals may
reach into fundamental aspects of the current international tax architecture.
Some of the proposals would require reconsidering the current transfer
pricing rules as they relate to non-routine returns, and other proposals
would entail modifications potentially going beyond non-routine returns. In
all cases, these proposals would lead to solutions that go beyond the arm’s
length principle. They also go beyond the limitations on taxing rights
determined by reference to a physical presence generally accepted as another
corner stone of the current rules. The Inclusive Framework agreed that issues
of profit attribution and nexus would need to be developed contemporaneously
with each playing a key role in any solution ultimately adopted, noting that
they may require changes to tax treaties. On nexus, the Inclusive Framework
agreed to explore different concepts, including changes to the permanent
establishment threshold, such as the concept of “significant economic
presence” which was discussed in the Action 1 Report or the concept of
“significant digital presence”, as well as special treaty rules.
The work of the
Inclusive Framework will be driven by finding the right balance between
accuracy and simplicity. This means that any solution needs to be
administrable by tax administrations and taxpayers alike and take account of
the different levels of development and capacity of members. The Inclusive
Framework is open to exploring solutions, administrative simplifications and
collection mechanisms, which should all be principle-based and could include
withholding taxes where they do not result in double taxation.
The Inclusive
Framework recognises that what is proposed may affect not only a small group
of highly digitalised businesses but could affect a much wider group of
enterprises with cross border business operations, for instance those with
marketing intangible profits but limited risk distribution structures in
market jurisdictions. Further technical work on the design considerations of
the proposals would be required, taking into consideration potential scope
limitations, business line segmentation, profit determination and allocation,
as well as nexus and treaty considerations.
Under the
second pillar, the Inclusive Framework agreed to explore on a “without
prejudice” basis taxing rights that would strengthen the ability of
jurisdictions to tax profits where the other jurisdiction with taxing rights
applies a low effective rate of tax to those profits.These proposals
recognise that in part the tax challenges of the digitalisation of the
economy form part of the larger landscape relating to remaining BEPS
challenges and further reflect more recent developments such as US tax
reform.
The proposal
under this pillar would be designed to address the continued risk of profit
shifting to entitiessubject to no or very low taxation through the
development of two inter- related rules, i.e. an income inclusion rule and a
tax on base eroding payments.
The proposal
under this pillar does not change the fact that countries or jurisdictions
remain free to set their own tax rates or not to have a corporate income tax
system at all. Instead, the proposal considers that in the absence of
multilateral action there is a risk of un-coordinated, unilateral action,
both to attract more tax base and to protect the existing tax base, with
adverse consequences for all countries, large and small, developed and
developing.
Members of the Inclusive Framework discussed
these innovative proposals, stressing the need for more in-depth analysis of
each proposal and their interlinkages, and noting the importance of the
assessment of revenue, economic and behavioural implications before decisions
can be taken. They are cognisant that taking on these challenges, together,
and on a co-ordinated, multilateral basis could ease the growing tension
within the international tax architecture with a number of countries having
taken unilateral measures over recent years.
Members of the
Inclusive Framework also agreed that any new rules to be developed should not
result in taxation when there is no economic profit nor should they result in
double taxation. They stressed the importance of tax certainty and the need
for effective dispute prevention and dispute resolution tools. The members
were mindful of the need to ensure a level playing field between all
jurisdictions; large or small, developed or developing. Also mindful of
compliance and administrative burdens, members will strive to make any rules
as simple as the tax policy context permits, including through the
exploration of simplification measures.
In light of the
novelty of the approaches and significant development work required, members
of the Inclusive Framework have agreed that this work would be conducted on a
“without prejudice basis.” Furthermore, given the interlinked nature of the
issues to be discussed, the challenging time frame, and the fundamental
nature of the changes proposed, the Inclusive Framework decided to mandate
the Steering Group to elaborate a detailed programme of work together with
detailed instructions to subsidiary bodies to which the Inclusive Framework
could agree at its May meeting, with a view to reporting progress to the G20
Finance Ministers in June 2019 and deliver the solution in 2020.
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Traducción del
autor:
OCDE / G20 Proyecto
de Erosión de la Base Imponible y Traslado de Beneficios.
Direccionando los
retos fiscales de la Digitalización de la economía - Nota de Política
Aprobado por el
Marco Inclusivo de Erosión de Base Imponible y Traslado de Beneficios, BEPS.
del 23 de enero
│ 1 DIRECCIONAR
LOS DESAFÍOS TRIBUTARIOS DE LA DIGITALIZACIÓN DE LA ECONOMÍA - NOTA DE
POLÍTICA © OCDE 2019
Direccionar los
retos fiscales de la digitalización de la economía.
1.1. Contexto
Los desafíos
tributarios de la digitalización de la economía han sido identificados como
una de las principales áreas de enfoque del Plan de Acción de Erosión de la
Base Imponible y Traslado de Beneficios (BEPS), que lleva al BEPS de 2015. Informe
de Acción 1 (el Informe de Acción 1). El Informe de Acción 1 encontró que
toda la economía se estaba digitalizando y, como resultado, sería difícil, si
no imposible, regular la economía digital. El Informe de la Acción 1 también
observó que, más allá de los BEPS, la digitalización de la economía planteaba
una serie de desafíos tributarios directos más amplios relacionados
principalmente con la cuestión de cómo deben asignarse entre los países los
derechos fiscales sobre los ingresos generados por las actividades
transfronterizas en la era digital.
Después del
mandato de los Ministros de Finanzas del G20 en marzo de 2017, el Marco
Inclusivo, que operaba a través de su Grupo de Trabajo sobre la Economía
Digital (TFDE), entregó un Informe Interino en marzo de 2018, Desafíos
Tributarios derivados de la Digitalización - Informe Interino 2018 (el
Informe Interino). El informe provisional proveyó un análisis profundo de la
creación de valor mediante nuevos y cambiantes modelos de negocios en el
contexto de la digitalización y los desafíos fiscales que ellos presentaban[1]. Estos desafíos incluían
los riesgos resultantes después del BEPS para factores de producción de ingresos
altamente móviles los cuales aún pueden ser cambiados a entornos de bajos
impuestos. Si bien los miembros del Marco Inclusivo no convergieron en las
conclusiones que se extrajeron de este análisis, se comprometieron a
continuar trabajando juntos hacia un informe final en 2020 con el objetivo de
proporcionar una solución a largo plazo basada en el consenso, con una
actualización en 2019.
Consciente del
marco de tiempo del G20 y la importancia del tema, el TFDE intensificó aún
más su trabajo desde la entrega del Informe Interino. Basándose en el
análisis anexado en el Informe de Acción 1, así como el Informe Interino, e
informados por las discusiones recientes en las reuniones de julio y
diciembre del TFDE sobre una base “sin perjuicio”, se han realizado varias
propuestas. Estas propuestas, junto con las recientes discusiones y
comentarios de los miembros del Marco Inclusivo, sientan las bases para que
el Marco Inclusivo llegue a un acuerdo sobre el camino a seguir.
1.2. Camino propuesto a futuro
De acuerdo con
el marco analítico del Informe de Acción 1 y el Informe Interino, existe un
acuerdo para examinar propuestas que incluyan dos pilares que podrían formar
la base para el consenso. Uno de los pilares aborda los desafíos más amplios
de la economía digitalizada[2] y se centra en la
asignación de derechos tributarios, y el segundo pilar aborda las cuestiones
pendientes de BEPS. Un enfoque de dos pilares reconocía que la digitalización
de la economía es generalizada, plantea problemas más amplios y es más
evidente en las empresas altamente digitalizadas, pero sin limitarse a ellas.
Plantea preguntas sobre dónde se debe pagar el impuesto y, de ser así, en qué
medida en un mundo donde las empresas pueden participar fuertemente en la
vida económica de las diferentes jurisdicciones sin una significativa presencia
física y donde nuevos y a menudo intangibles impulsores de valor cada vez más
pasan a primer plano. Al mismo tiempo, las características de la economía de
la digitalización exacerban los riesgos de BEPS y permiten estructuras que
transfieren las ganancias a entidades que escapan a los impuestos o se gravan
con tasas muy bajas. No obstante, una solución requeriría un exhaustivo trabajo
que cubra la asignación general de los derechos tributarios a través de la revisión
de reglas de asignación de beneficios y las reglas de nexo revisadas, así
como las reglas anti-BEPS.
Bajo el primer
pilar, centrado en la asignación de derechos fiscales, incluidas las
cuestiones de nexo, se han realizado varias propuestas que asignarían más
derechos fiscales al mercado o a jurisdicciones de usuarios en situaciones
donde el valor es creado por una actividad comercial a través de la
participación en el usuario o en la jurisdicción del mercado que no se
reconoce en el marco para la asignación de utilidades. El Marco Inclusivo
acordó explorar estas propuestas sobre una base sin perjuicios. El Marco
Inclusivo reconoce que las implicaciones de estas propuestas pueden llegar a
aspectos fundamentales de la arquitectura tributaria internacional actual.
Algunas de las propuestas requerirían reconsiderar las reglas actuales de
precios de transferencia como aquellas relativas a las devoluciones no
rutinarias, y otras propuestas que conllevarían modificaciones que podrían ir
más allá de las devoluciones no rutinarias. En todos los casos, estas
propuestas conducirían a soluciones que van más allá del principio de la
competencia. También van más allá de las limitaciones a los derechos
tributarios determinadas por referencia a una presencia física generalmente
aceptada como otra piedra angular de las reglas actuales. El Marco Inclusivo acordó
que las cuestiones de la atribución de beneficios y el nexo deberían
desarrollarse simultáneamente, con cada una de ellas desempeñando un papel
clave en cualquier solución adoptada en última instancia, señalando que
podrían requerir cambios en los tratados tributarios. En relación con el
nexo, el Marco Inclusivo acordó explorar diferentes conceptos, incluidos cambios
en el umbral de establecimiento permanente, como el concepto de
"presencia económica significativa" que se discutió en el Informe
de Acción 1 o el concepto de "presencia digital significativa",
también como normas especiales del tratado.
El trabajo del
Marco Inclusivo se dirigirá a encontrar el equilibrio correcto entre
precisión y simplicidad. Esto significa que cualquier solución necesita para
ser administrable por las administraciones tributarias y los contribuyentes
por igual y tener en cuenta los diferentes niveles de desarrollo y capacidad
de los miembros. El Marco Inclusivo está abierto a la exploración de
soluciones, simplificaciones administrativas y mecanismos de recaudación, que
deberían estar basados en principios y podrían incluir la retención de
impuestos cuando no den lugar a una doble imposición.
El Marco
Inclusivo reconoce que lo que se propone puede afectar no solo a un pequeño
grupo de empresas altamente digitalizadas, sino a un grupo mucho más amplio
de empresas con operaciones comerciales transfronterizas, por ejemplo,
aquellas con beneficios intangibles de comercialización pero estructuras de
distribución de riesgo limitado en las jurisdicciones del mercado. Se
requeriría un trabajo técnico adicional sobre las consideraciones de diseño
de las propuestas, teniendo en cuenta las limitaciones potenciales del
alcance, la segmentación de la línea de negocios, la determinación de los
beneficios y la asignación, así como las consideraciones de los nexos y los
tratados.
Bajo el segundo
pilar, el Marco Inclusivo acordó explorar "sin perjuicio" los
derechos tributarios básicos que fortalecerían la capacidad de las
jurisdicciones para gravar las ganancias cuando la otra jurisdicción con
derechos tributarios aplica una tasa impositiva efectiva baja a esas
ganancias. Estas propuestas reconocen que, en parte, los desafíos fiscales de
la digitalización de la economía forman parte del panorama más amplio
relacionado con los desafíos pendientes de BEPS y que reflejan los
desarrollos más recientes, como la reforma fiscal de EE. UU.
La propuesta bajo este pilar se diseñaría para abordar el riesgo continuo de transferencia de ganancias a las entidades sujetas a una tributación nula o muy baja a través del desarrollo de dos reglas interrelacionadas, es decir, una regla de inclusión de ingresos y un impuesto sobre los pagos que erosionan la base.
La propuesta
bajo este pilar no cambia el hecho de que los países o las jurisdicciones
siguen siendo libres de establecer sus propias tasas impositivas o no tener ningún
sistema corporativo de impuesto a la renta. En cambio, la propuesta considera
que, en ausencia de una acción multilateral, existe el riesgo de una acción
unilateral no coordinada, tanto para atraer más base tributaria como para
proteger la base tributaria existente, con consecuencias adversas para todos
los países, grandes y pequeños, desarrollados. y en desarrollo.
Los miembros
del Marco Inclusivo discutieron estas propuestas innovadoras, destacando la
necesidad de un análisis más profundo de cada propuesta y sus
interrelaciones, y destacando la importancia de la evaluación de los
ingresos, las implicaciones económicas y de comportamiento antes de que se
puedan tomar decisiones. Ellos reconocen que enfrentar estos desafíos, en
conjunto, y sobre una base multilateral coordinada, podría aliviar la
creciente tensión dentro de la arquitectura fiscal internacional, ya que
varios países han tomado medidas unilaterales en los últimos años.
Los miembros
del Marco Inclusivo también acordaron que cualquier nueva regla que se
desarrolle no debe tener como resultado impuestos cuando no existe una
ganancia económica ni tampoco debe dar lugar a una doble tributación.
Destacaron la importancia de la seguridad fiscal y la necesidad de contar con
herramientas eficaces de prevención y resolución de conflictos. Los miembros
fueron conscientes de la necesidad de garantizar la igualdad de condiciones
entre todas las jurisdicciones; grandes o pequeñas, desarrollados o en
desarrollo. También conscientes de las cargas administrativas y de
cumplimiento, los miembros se esforzarán por hacer cualquier regla tan simple
como lo permita el contexto de la política fiscal, incluso mediante la
exploración de medidas de simplificación.
A la luz de la
novedad de los enfoques y el importante trabajo de desarrollo requerido, los
miembros del Marco Inclusivo acordaron que este trabajo se llevaría a cabo
"sin prejuicios de base". Además, dada la naturaleza
interrelacionada de los temas a discutir, el marco de desafío de tiempo, y la
naturaleza fundamental de los cambios propuestos, el Marco Inclusivo decidió
encomendar al Grupo Directivo elaborar un programa de trabajo detallado junto
con instrucciones detalladas para los órganos subsidiarios que el Marco
Inclusivo podría acordar en su reunión de mayo, con vistas a informar el
progreso a los Ministros de Finanzas del G20 en junio de 2019 y entregar la
solución en 2020.
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Anexo 2
El informe de la
Acción 1 concluye que no es posible delimitar con precisión la economía
digital, dado que hoy en día ésta tiende a confundirse con la propia economía en
su conjunto. El informe analiza los riesgos BEPS que se ven exacerbados en la
economía digital, y presenta el impacto esperado de las medidas desarrolladas a
lo largo del proyecto BEPS. Se han elaborado normas y mecanismos de
implementación dirigidos a facilitar la recaudación del impuesto sobre valor
añadido (IVA) en el país donde se encuentra el consumidor en los supuestos de
transacciones transfronterizas de empresa a consumidor (B2C, por sus siglas en
inglés). Estas medidas tienen como objetivo garantizar la igualdad de
condiciones entre proveedores internos y extranjeros, y facilitar una
recaudación eficiente del IVA devengado en dichas transacciones. Se han
descrito y analizado diversas opciones técnicas para tratar con los desafíos
fiscales generalizados que plantea la economía digital, como los relativos al
nexo y a los datos. Tanto los desafíos como sus posibles soluciones tocan
pilares fundamentales del actual régimen fiscal de actividades transfronterizas
y además requieren un trabajo adicional que excede del alcance de BEPS, y es
por ello que los países de la OCDE y del G20 han decidido hacer un seguimiento
de los avances y revisar y analizar la información que, con el tiempo, vaya
haciéndose pública. Sobre la base del futuro trabajo de seguimiento, se
decidirá si es preciso seguir trabajando sobre las opciones discutidas y
analizadas. Esta determinación se basará en una consideración amplia sobre la
capacidad de los estándares internacionales vigentes para dar cuenta de los
desafíos que plantean los desarrollos de la economía digital.
OCDE/G20
Proyecto sobre la Erosión de la Base Imponible y el Traslado de
Beneficios Nota explicativa.
[1] Ver el Capítulo 2 “Digitalisation, business models and value
creation” of the Interim Report. “Digitalización, modelos de negocio y creación
de valor” del Informe interino.
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