miércoles, 30 de septiembre de 2015

LEY N° 30338: REGULACIÓN ESPUREA O INTERESADA? Primera Parte




 Por: Carlos FERREYROS SOTO
cferreyros@hotmail.com

La reciente Ley N° 30338, en adelante la ley, modifica diversas normas referidas al registro, actualización y certificación de la dirección domiciliaria y el cierre del padrón electoral, dándonos pie para expresar algunas ideas sobre los verdaderos propósitos y oportunidad de la norma. Esta, más que relacionarse con dirección electrónica o identidad digital vinculada al documento nacional de identidad electrónico, uno de cuyos componentes es el domicilio, revisa, reordena y amplía la legislación sobre el domicilio físico. En términos de oportunidad estamos lejos del tema faro referido por el Jefe del RENIEC sobre estas materias como de los alcances propuestos en el  Proyecto de Ley al Congreso de la República sobre Identidad Digital; contrariamente, estamos más cerca de la institución del domicilio aplicable a plazos políticos y de reforzamiento institucional de RENIEC.

Un enfoque general sobre la ley nos orienta así, menos sobre la aspiración de preparar o resolver el tránsito, adecuación de la variable dirección domiciliaria física a la digital, y relacionar ésta con el Documento Nacional de Identidad Electrónico, DNIe, sino resolver un tema coyuntural, de reforzamiento institucional de RENIEC, de registro, actualización, certificación de domicilio físico y padrón electoral.

Un segundo enfoque más específico nos permite abordar la ley, primero, desde el ángulo de la argumentación propuesta en el Ante Proyecto y su versión definitiva en la ley; segundo, desde las  consecuencias que plantea la ley N° 30338. Es desde esta doble perspectiva que se intentará analizar la ley. 

1.     Sobre la argumentación propuesta en el Ante Proyecto y en la Ley, se imponen algunas reflexiones, una primera vinculada a la argumentación en el Ante Proyecto, y una segunda, ratificada en la versión adoptada en la ley:

1.1.  Argumentación en el Ante Proyecto.
De los antecedentes del Ante Proyecto podemos rastrear el origen de la iniciativa, sus titulares, contenidos y plazos. El titular de la iniciativa fue el grupo parlamentario fujimorista, cuyo contenido original se expresó en el título: “Modificación del artículo 30°[1] de la Ley Orgánica del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil, RENIEC, acerca del contenido del Documento Nacional de Identidad”. La iniciativa fue presentada por BARDALEZ COCHAGNE Aldo Maximiliano, KOBASHIGAWA KOBASHIGAWA Ramón, MEDINA ORTIZ Antonio, PARIONA GALINDO Federico, SARMIENTO BETANCOURT Freddy Fernando, SCHAEFER CUCULIZA Karla Melissa, VALQUI MATOS Néstor Antonio, el 17 de setiembre de 2012, tramitándose ante la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso, habiendo obtenido Dictamen favorable dos años y dos meses después, el 28 de noviembre de 2014 y aprobada la ley el 28 de agosto de 2015, nueve meses adicionales, es decir, casi tres años desde el plazo de presentación de la iniciativa parlamentaria hasta la aprobación de la ley.

En términos de titulares de la iniciativa, desconocemos si la misma fue discutida, coordinada con el RENIEC, antes del Dictamen o durante el proceso de debate para su aprobación, lo que sí resulta evidente es que todos los aspectos del objeto de la iniciativa variaron o fueron sustituidos (Artículo 32°- del RENIEC), ampliándose y apreciándose otros aspectos del artículo 37°, incluyéndose temas conexos de dirección domiciliaria, actualización, certificación y cierre del padrón electoral.

Originalmente, la iniciativa parlamentaria de modificación del artículo 32° de la ley 26497, se circunscribía, primero, a la inclusión del inciso m)[2]; segundo, a la incorporación del artículo 32°-A., sobre la acentuación grafica de los nombres y apellidos y un tercero, relacionado con la rectificación de errores en el DNI y su afectación al pago dependiendo del sujeto causante de estos. Estos dos últimos no fueron tomados en cuenta en la ley N° 30338° promulgada.

Adicionalmente, dos aspectos descuidados en la argumentación y discusión del Ante Proyecto por los congresistas fueron:
a) los efectos por el transcurso del tiempo transcurrido: si es que pudiera seguir siendo válida y pertinente la argumentación original - tres años entre su presentación y promulgación - y sobre el cambio en la propuesta del contenido del DNI: reemplazar la fijación de la variable grupo sanguíneo por dirección domiciliaria en el DNI, aun cuando éstas no poseen similar equivalencia cuanto a identificación, ni menos si RENIEC había presentado ya, vía el Ejecutivo al Congreso, un  proyecto de Ley sobre Identidad Digital y Expediente Electrónico, comportando algunos aspectos biométricos de identidad - que el grupo sanguíneo posee, o
b) los efectos sobre las personas que plantea la inclusión del domicilio físico en el DNI en términos de garantía de identidad, protección, seguridad…

1.2. Versión definitiva en la ley y otras fuentes

a.       Versión definitiva de la ley.
Los debates sostenidos en el Congreso tanto en la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso como en el Pleno generaron  modificaciones y ampliaciones que han superado el alcance original del Ante Proyecto. En términos de modificaciones no fueron incluidos dos artículos originales a los cuales nos refiriéramos en los párrafos anteriores -  acentuación gráfica de los nombres y apellidos y la rectificación de errores en el DNI  - pero sí se ampliaron otros: respecto de certificación domiciliaria y cierre del padrón electoral.

Sobre estas ampliaciones, se desconoce si RENIEC participó en la elaboración, consulta de la norma, o si su participación se circunscribió solo a los aspectos del domicilio físico y no a la dirección  electrónica o domicilio digital.

Cualquiera que haya sido el rol de RENIEC en la ley que comentamos, un año antes, el 20 de julio de 2011, el Presidente Alan García Pérez presentaba ya al Presidente del Congreso de la República Cesar Zuamaeta Flores, una iniciativa legislativa impulsada por el Poder Ejecutivo denominada “Identidad Digital y Expediente Electrónico”, probablemente elaborada por RENIEC, la misma que enviada para Dictamen de la Mesa de Partes del Congreso a las Comisiones de Descentralización, Regionalización,  Gobiernos Locales y Modernización del Estado, y a la Comisión de Justicia y Derechos Humanos, en la cual se abordaba el tema de identidad digital, una de cuyos elementos involucraría el domicilio digital:

El artículo 7° de ese Proyecto de ley, preveía:

Tratándose de personas naturales nacionales, el Registro Nacional de Identidad Y Estado Civil (RENIEC) atribuirá la identidad digital nacional a través del Certificado Digital Nacional de Identidad, que se encuentra incorporado en su Documento Nacional de Identidad Electrónico, (DNIe)

b.      Otras fuentes
b.1. Reglamento de la Ley de Firmas y Certificados Digitales
El artículo N° 45 de esta fuente más antigua, el Decreto Supremo Nº 052-2008-PCM, definía ya en 2008 el Documento Nacional de Identidad electrónico (DNIe):
Es un Documento Nacional de Identidad, emitido por el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil - RENIEC, que acredita presencial y electrónicamente la identidad personal de su titular, permitiendo la firma digital de documentos electrónicos y el ejercicio del voto electrónico presencial. A diferencia de los certificados digitales que pudiesen ser provistos por otras Entidades de Certificación públicas o privadas, el que se incorpora en el Documento Nacional de Identidad electrónico (DNIe) cuenta con la facultad adicional de poder ser utilizado para el ejercicio del voto electrónico primordialmente no presencial en los procesos electorales.
Incluyendo algunos comentarios sobre el voto electrónico:
El voto electrónico presencial o no presencial se dará en la medida que la Oficina Nacional de Procesos Electorales - ONPE reglamente e implante dichas alternativas de conformidad con lo dispuesto por la Ley que establece normas que regirán para las Elecciones Generales del año 2006 - Ley Nº 28581.
El mismo Decreto Supremo definía el Domicilio Electrónico en la Cuarta Disposición Complementaria Final, Glosario de Términos, como aquel que:
Está conformado por la dirección electrónica que constituye la residencia habitual de una persona dentro de un Sistema de Intermediación Digital, para la tramitación confiable y segura de las notificaciones, acuses de recibo y demás documentos requeridos en sus procedimientos. En el caso de una persona jurídica el domicilio electrónico se asocia a sus integrantes. Para estos efectos, se empleará el domicilio electrónico como equivalente funcional del domicilio habitual de las personas naturales o jurídicas. En este domicilio se almacenarán los documentos y expedientes electrónicos correspondientes a los procedimientos y trámites realizados en el respectivo Sistema de Intermediación Digital. El acceso a este domicilio se realiza empleando un certificado digital de autenticación.
Al margen de la discutible y aproximativa definición de dirección electrónica como residencia habitual  de una persona dentro de un Sistema de Intermediación Digital, resulta inverosímil que los artículos del Reglamento de Firmas y Certificados Digitales de 2008 y los del Ante Proyecto de 2011 acerca de los alcances del DNIe y definición del domicilio electrónico, hayan sido explicitados y estables antes que la revisión del domicilio físico  atribuible al DNI físico, en la ley que comentamos sobre RENIEC.

Menos evidente resulta aún que los congresistas se hayan prestado a debatir la norma que comentamos sin que esta sea clara, oportuna o pertinente, ni sin que responda a una visión global, de Plan, Estrategia, Políticas Publicas, atribuyéndose un rol subsidiario de rectificar omisiones o adaptación a solo un aspecto del contexto del domicilio: el físico.

Solo así podría justificarse que la ley n° 30338 incluya entre los Incisos vinculados al artículo 37, algunos temas relativos al domicilio físico, los mismos que ciertamente amenazan o vulneran derechos relativos a la privacidad, honor e imagen de las personas, como así ha sido previsto en los incisos:

·         37.3 La falta de actualización de datos, como los cambios de la dirección domiciliaria habitual no genera la invalidez del documento, sino el pago de una multa equivalente al 0.3 de la UIT (Aproximádamente 115.50)

Sobre este inciso pueden esbozarse varias hipótesis acerca de las obligaciones de la administración pública y los derechos de los ciudadanos, contribuyentes, trabajadores… Entre la responsabilidad de la administración pública de conocer el paradero de sus nacionales, incluyendo la verificación de declaraciones domiciliarias, y los derechos de las personas físicas de actualizar o no sus datos personales. Entre la validez relativa del documento de identidad desactualizado y el pago de una multa no significativa que puede resultar perjudicial para la administración electoral, fiscal, administrativa o para los intereses de terceros; finalmente, entre la falsa seguridad que representa la actualización de un dato domiciliario físico y el ánimo que puede guiar una persona a la comisión u omisión de ilícitos. Además, la dirección electrónica o el domicilio digital no son suficientemente garantes de acción, al no responder, frecuentemente a criterios de nacionalidad ni jurisdicción para la atribución de competencia.

·         37.4 El Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC), de manera permanente, realiza acciones de verificación de la dirección domiciliaria declarada, con cargo a su presupuesto y sin demandar recursos adicionales al tesoro público.

Para estos efectos, el RENIEC podrá solicitar a las instituciones públicas los informes y registros que correspondan, en coordinación con la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT) y otras entidades con información vinculada al domicilio, a efectos de verificar la autenticidad de los datos consignados.
Además, el RENIEC prioriza las verificaciones domiciliarias cuando existan concentraciones excepcionales de habitantes en un mismo domicilio o se detecte una variación porcentual superior al promedio habitual en la circunscripción correspondiente.
El RENIEC administra la plataforma de interoperabilidad electrónica en materia domiciliaria con la finalidad de articular esta información georreferenciada con las entidades del Sistema Electoral y demás entidades que así lo requieran. Para tal efecto, la Oficina Nacional de  Gobierno Electrónico e Informática (ONGEI), en coordinación con las entidades del Sistema Electoral dictan las disposiciones necesarias.

La verificación de la declaración domiciliaria es una facultad atribuida por ley a RENIEC, y por extensión, a otras instituciones públicas en el marco de sus finalidades u objetos: domicilio administrativo, fiscal, electoral. Esta facultad que la ley autoriza puede devenir, doctrinalmente, una amenaza o vulneración si alguna institución pública - y extensivamente privadas - solicite y/u obtenga informes y registros sobre datos personales, incluyendo domicilios de  ciudadanos, contribuyentes, electores, en coordinación con otras instituciones públicas o no, a efectos de verificar la autenticidad de los datos declarados pues estas operaciones  pudieran ser consideradas como una forma de tratamiento de datos: interconexión, si corresponden a informes y registros sobre datos personales de instituciones que tienen finalidades públicas diferentes, realizadas de manera automatizada,  incumpliendo con ello algunos  de los principios básicos que rigen los derechos sobre protección de datos personales: finalidad, proporcionalidad[3].

Sobre ello, se pronuncia la:             
                        
o   Ley 29733

Artículo 6. Principio de finalidad
Los datos personales deben ser recopilados para una finalidad determinada, explícita y lícita. El tratamiento de los datos personales no debe extenderse a otra finalidad que no haya sido la establecida de manera inequívoca como tal al momento de su recopilación, excluyendo los casos de actividades de valor histórico, estadístico o científico cuando se utilice un procedimiento de disociación o anonimización.

La finalidad es entonces determinada, explícita y lícita. Cada institución pública - incluyendo las instituciones privadas - tiene una actividad fijada o determinada por su objeto social público. Por no citar sino la ley de SUNAT, los intereses y domicilio fiscal relacionados con la Administración Tributaria difieren de las finalidades de otras instituciones de la administración pública,  electoral, regional, municipal, u otra.  Además, toda finalidad explicita, debe ser evidente, declarada en sus propósitos,  y licita, arreglada conforme a su ley de creación.

Y también,

o   El Reglamento de la Ley D.S. 003-2013-JUS, abunda cuanto al principio de finalidad:

Artículo 8.- Principio de finalidad.
En atención al principio de finalidad se considera que una finalidad está determinada cuando haya sido expresada con claridad, sin lugar a confusión y cuando de manera objetiva se especifica el objeto que tendrá el tratamiento de los datos personales. Tratándose de banco de datos personales que contengan datos sensibles, su creación solo puede justificarse si su finalidad además de ser legítima, es concreta y acorde con las actividades o fines explícitos del titular del banco de datos personales. Los profesionales que realicen el tratamiento de algún dato personal, además de estar limitados por la finalidad de sus servicios, se encuentran obligados a guardar secreto profesional. 

El concepto de finalidad determinada en el Reglamento se asocia a expresión clara, sin lugar a confusión y cuando de manera objetiva se especifica el objeto del tratamiento.  Precisa además, que cuando los profesionales realicen el tratamiento de algún dato personal, además de estar limitados por la finalidad de sus servicios, se encuentran obligados a guardar secreto profesional.  Esta digresión debiera ser igualmente aplicable a las personas jurídicas públicas, incluyendo personas naturales o jurídicas privadas.

·         Finalmente, en el inciso:
37.5 La información sobre las observaciones del dato del domicilio que resulten de las acciones de verificación domiciliaria, es registrada en el Registro Único de Identificación de Personas Naturales (RUIPN) y es incluida en las consultas en línea que suministre el RENIEC.

RENIEC se plantea acertadamente la tutela de la identidad de las personas  naturales mediante acciones de verificación domiciliaria incluyéndolas en el Registro Único de Identificación de Personas Naturales, RUIPN (comprendiendo sus actualizaciones). Sin embargo, la difusión generalizada de estos datos e informaciones  es cuestionable, ellas deberían ser objeto de resúmenes, síntesis, o segmentaciones en función del tipo de público y de los intereses perseguidos, guardándose reserva sobre aquellos aspectos o ámbitos no pertinentes. La realidad peruana es otra: bajo las amenazas de inseguridad jurídica (dificultades sobre la identidad de titulares de derechos y obligaciones, o sobre el registro de sus bienes o posesiones) RENIEC y otras entidades públicas contribuyen a ofrecer garantía jurídica ofreciendo información autenticada pero de riesgo sobre los derechos atribuibles a las personas: privacidad, honor o imagen. Las consultas en línea previstas en el inciso que comentamos son un ejemplo de esa deriva que no resuelve el problema de inseguridad jurídica y más bien pone en riesgo los derechos relativos a la personalidad. En consecuencia, no podrían ser materia de contrato con terceros, cesión, apropiación o libre disposición datos e informaciones personales, salvo excepciones establecidos ya por la doctrina y legislación comparada, referidos a la defensa, seguridad interna y protección de los intereses vitales de la nación.

Ello apela a una esencial reflexión adicional: cuál es, y debiera ser  a futuro, la relación organizativa o funcional de los Organismos que forman el Sistema Electoral: RENIEC, Jurado Nacional de Elecciones, JNE,  Oficina Nacional de Procesos Electorales, ONPE  sobre las justas electorales. En lo inmediato, las próximas de 2016, la base de datos de electores elaborada sobre la base de datos de RENIEC continuará  siendo segmentada y se determinara un nuevo Padrón electoral? Se trata solo de una decisión administrativa, coyuntural o redefine nuevos escenarios políticos?

Parte de la solución estriba en los plazos de definición de roles, de autonomía, de adecuación. A término, deberá definirse su integración, o el rol  y aportes de cada componente del sistema electoral, desde una perspectiva diferente: de respeto a los derechos de la personalidad que hemos evocado, de gestión de variables necesarias a la elección, de  generación y actualización de base de datos relacionados con la finalidad de cada organismo o de un organismo integrado Ad Hoc, respetando los derechos de la personalidad ni se instalen mecanismos de mutualización o interconexión de datos y ficheros como practica de facilidad, ahorro, perfilamiento o inteligencia.

Finalmente, la ley N° 30338 adiciona dos otros artículos concernientes a la función notarial y certificación domiciliaria, complementarios a lo ya expresado:

o   Función notarial.

Modificase el inciso 5 del artículo 17 de la Ley 29824, Ley de Justicia de Paz, en los siguientes términos:
Artículo 17.- Función notarial
En los centros poblados donde no exista notario, el juez de paz está facultado para ejercer las siguientes funciones notariales:
5. Otorgamiento de constancias, referidas al presente, de posesión, domiciliarias, de supervivencia, de convivencia y otros que la población requiera y que el juez de paz pueda verificar personalmente. En el caso de las constancias domiciliarias, debe llevar el registro respectivo en el que conste la dirección domiciliaria habitual del titular e informar periódicamente al Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC).

Los artículos mencionados han concedido facultades a los jueces de paz donde no exista notario para otorgar constancia, entre ellas, la domiciliaria. En esos casos, debe llevar el registro respectivo en el que conste la dirección domiciliaria habitual del titular e informar periódicamente al Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC). Este inciso amplia el horizonte de relaciones funcionales de RENIEC en el aspecto administrativo con los Jueces de Paz, replanteando el rol de esos magistrados organizativamente dependientes del Poder Judicial, y del Ministerio de Justicia, en lo relativo a los Notarios, implícitamente, en lo relativo al Registro Público de Personas Naturales dependiente de la Superintendencia Nacional de Registros Públicos, SUNARP y el RUIPN de RENIEC: todo ello redefine el rol de unas y otras instituciones: excluyentes, complementarios? Y cuál es la seguridad ofrecida por los jueces de paz? Y cuál de los registros es el referente?

o   Certificación domiciliaria

Artículo 4. Modificación del artículo 1 de la Ley 28882, Ley de Simplificación de la Certificación Domiciliaria
Modificase el artículo 1 de la Ley 28882, Ley de Simplificación de la Certificación Domiciliaria, en los siguientes términos:
Artículo 1.- Certificado domiciliario simplificado
El certificado domiciliario simplificado, además de lo establecido en el artículo 41.1.3 de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, es el documento que contiene la declaración jurada simple y escrita del interesado, en la que consta la dirección de su domicilio actual, la misma que será comunicada al Registro  Nacional de Identificación y Estado Civil por la entidad requirente. El funcionario público que no cumple con la obligación de recibir la declaración jurada incurre en infracción administrativa.
En caso de que se compruebe la falsedad de la declaración jurada el infractor será pasible de las sanciones contempladas en el artículo 427 del Código Penal, sin perjuicio de las sanciones administrativas correspondientes.

Cuanto a la certificación domiciliaria, la ley N° 30338 modifica el artículo 1 de la ley N° 28882 sobre el Certificado domiciliario simplificado, indicando que éste - además de lo establecido en el artículo 41.1.3.[4] -  contiene la declaración jurada simple y escrita del interesado, en la que consta la dirección de su domicilio actual, la misma que será comunicada al Registro  Nacional de Identificación y Estado Civil por la entidad requirente (Ante quien se solicita). Sancionándose el incumplimiento administrativo del funcionario infractor, o la falsedad de la declaración del  interesado, pasible de sanciones penales y administrativas. Esta decisión refuerza parte de lo expresado en los párrafos precedentes sobre la Función notarial. Además de proponer sanciones drásticas vinculadas a delito y no a faltas, sin perjuicio de sanciones administrativas, configurándose una doble pena.

Finalmente, el artículo 5° de la ley, modifica el artículo 201° de la Ley 26859, Ley Orgánica de Elecciones, indicando que el Padrón Electoral actualizado por el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil que se utilizará en el proceso electoral convocado, será remitido al Jurado Nacional de Elecciones con noventa (90) días de anticipación a la fecha de las elecciones.

Artículo 5. Modificación del artículo 201 de la Ley 26859, Ley Orgánica de Elecciones.
Modifícase el artículo 201 de la Ley 26859, Ley Orgánica de Elecciones, en los siguientes términos:
Artículo 201. El Padrón Electoral actualizado por el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil, que se utilizará en el proceso electoral convocado, será remitido al Jurado Nacional de Elecciones con noventa (90) días de anticipación a la fecha de las elecciones. El Jurado Nacional de Elecciones aprueba su uso dentro de los diez (10) días siguientes; de no hacerlo, al vencerse este plazo, el Padrón Electoral queda automática y definitivamente aprobado.
Para efectos del proceso de elecciones regionales y municipales, el Padrón Electoral se cierra en la fecha de la convocatoria a elecciones.

Las notables diferencias entre la argumentación propuesta en el Ante Proyecto y en la versión adoptada en la ley, sugiere algunas consecuencias previsibles

Ver: Segunda Parte Fin Octubre 2015




[1] En la Ficha de Seguimiento, "Proyecto de Ley 01505/2012-CR, rubrica “Titulo”  publicada en la página web del Congreso sobre el Ante Proyecto – vista el 12 de octubre de 2015) se hacer referencia la artículo 30° y no al 32°.
[2] Literalmente el inciso m) del Ante Proyecto se refería a la inclusión del grupo sanguíneo en el DNI de la persona a solicitud y costo del interesado.
El Documento Nacional de Identidad (DNI) debe contener, como mínimo, la fotografía del titular de frente y con la cabeza descubierta, la impresión de la huella dactilar del índice de la mano derecha del titular o de la mano izquierda a falta de este, además de los siguientes datos:
Inciso m) ”La dirección domiciliaria que corresponde a la residencia habitual del titular”

[3] En este artículo solo nos referiremos al principio de finalidad. Para mayor detalle el artículo: “Interoperabilidad, Interconexión y Tratamiento de Datos Personales”, Primera y Segunda Parte en: http://derecho-ntic.blogspot.pe/2015/08/interoperabilidad-interconexion-y.html

[4] Ley N° 17444, Articulo 41.1. Para el cumplimiento de los requisitos correspondientes a los procedimientos administrativos, las entidades están obligadas a recibir los siguientes documentos e informaciones en vez de la documentación oficial, a la cual reemplazan con el mismo mérito probatorio:
(…)
41.1.3 Las expresiones escritas del administrado contenidas en declaraciones con carácter jurado mediante las cuales afirman su situación o estado favorable en relación con los requisitos que solicita la entidad, en reemplazo de certificaciones oficiales sobre las condiciones especiales del propio administrado, tales como antecedentes policiales, certificados de buena conducta, de domicilio, de supervivencia, de orfandad, de viudez, de pérdida de documentos, entre otros.

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